營改增試點(diǎn)被稱為“牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革”，因?yàn)檫@不是簡單的稅種替換，而是一項(xiàng)涉及如何完善增值稅制度乃至財(cái)稅體制的改革，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重大戰(zhàn)略相呼應(yīng)。按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“推進(jìn)增值稅改革”精神，增值稅制度不僅要加快“擴(kuò)圍”，還要著眼于完善整個(gè)增值稅制度體系——
從2012年1月至今，營改增試點(diǎn)已實(shí)施兩年多。日前，財(cái)政部發(fā)布的“成績單”顯示，截至2013年底，約有270萬戶企業(yè)實(shí)現(xiàn)稅制轉(zhuǎn)換，試點(diǎn)企業(yè)總體實(shí)現(xiàn)減稅；同時(shí)，其下游企業(yè)因抵扣增加也普遍減稅，2013年減稅規(guī)模超過1400億元。
作為我國第一大稅種，增值稅經(jīng)過多次改革和不斷的政策調(diào)整，在籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，現(xiàn)行增值稅制度還存在一些需要解決的問題。
“營改增的‘大頭’實(shí)際上是在房地產(chǎn)、建筑業(yè)、金融業(yè)等，這些行業(yè)現(xiàn)行征收的營業(yè)稅在整個(gè)營業(yè)稅中占比大，涉及范圍廣，就業(yè)人員多。”中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青向記者表示，這幾個(gè)尚未納入營改增的行業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)影響重大，也是國際上征收增值稅的難點(diǎn)所在，如何科學(xué)合理地設(shè)計(jì)“營改增”方案，是改革成敗的關(guān)鍵。
增強(qiáng)增值稅“中性”
簡化稅率，規(guī)范政策，清理優(yōu)惠，增強(qiáng)增值稅中性，將成為增值稅改革的方向
增值稅的鮮明特點(diǎn)就是“中性”，即國家征稅使社會(huì)付出的代價(jià)以征稅額為限，不讓納稅人或社會(huì)承擔(dān)額外的負(fù)擔(dān)或損失，市場信號(hào)不因征稅而扭曲。
然而，我國目前增值稅制度的“中性”特性受到削弱。比如，目前增值稅稅率分檔多，優(yōu)惠措施紛繁復(fù)雜。實(shí)際運(yùn)行的稅率有17%、13%、11%和6%4檔，還有針對小規(guī)模納稅人的征收率。多檔稅率扭曲了增值稅稅收“中性”，影響市場資源配置，不利市場公平競爭，而且加大了稅收征管難度。
同時(shí)，稅收優(yōu)惠政策過多過濫。1994年以來出臺(tái)了大量增值稅優(yōu)惠政策，優(yōu)惠方式包括免稅、即征即退、先征后退、虛擬抵扣等。針對加工貿(mào)易的增值稅保稅政策，不僅在多達(dá)100多個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和場所實(shí)施，還在大量監(jiān)管區(qū)域和場所之外的加工貿(mào)易企業(yè)中實(shí)行。優(yōu)惠政策過多，不僅破壞了增值稅制的規(guī)范性，弱化了它不扭曲經(jīng)濟(jì)的中性特征，產(chǎn)生了不少稅收漏洞，而且還引起企業(yè)間、行業(yè)間、地區(qū)間的不公平競爭。
借鑒國際上的現(xiàn)代增值稅實(shí)踐，簡化稅率，規(guī)范政策，清理優(yōu)惠，增強(qiáng)增值稅中性，成為增值稅改革的方向。
“目前的國際增值稅發(fā)展趨勢要求稅率單一化。”朱青說。據(jù)了解，越是早期引入增值稅的國家，稅率分檔往往較多，而越是近年引入增值稅的國家，往往采取單一稅率，并通過盡量減少增值稅優(yōu)惠的方式擴(kuò)大稅基。朱青認(rèn)為，當(dāng)前多檔稅率是一種“人為復(fù)雜化”，背離了增值稅中性的原理。當(dāng)前的改革是一種結(jié)構(gòu)性減稅，普遍減稅的想法是一個(gè)“誤區(qū)”，通過多重稅率使所有行業(yè)、企業(yè)都減稅是不現(xiàn)實(shí)的。
“應(yīng)該從整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈來看稅負(fù)的變化，而不能只盯住某個(gè)環(huán)節(jié)，稅負(fù)對企業(yè)的影響可以通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，比如上游企業(yè)稅負(fù)增加，可以通過與下游企業(yè)的議價(jià)來解決這個(gè)問題。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌表示。
按照國務(wù)院和有關(guān)部門部署，下一步要清理已經(jīng)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免。
分享方式亟待調(diào)整
改革增值稅中央、地方分享體制，加快地方稅收體系建設(shè)，調(diào)整國稅地稅機(jī)關(guān)管理體制
我國增值稅的分享辦法比較復(fù)雜，國內(nèi)增值稅按中央和地方75∶25的比例分享，進(jìn)口增值稅100%歸中央，出口退稅則是超基數(shù)部分由中央和地方按92.5∶7.5的比例分擔(dān)，基數(shù)由中央負(fù)擔(dān)。這種制度導(dǎo)致地方為了實(shí)現(xiàn)稅收收入爭搶稅源，盲目投資，不利于建立公平、規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)，由于國內(nèi)增值稅在入庫時(shí)按比例分享，為了保證地方的財(cái)政收入，一些在國外普遍采用的降低納稅人遵從成本的政策（如總分機(jī)構(gòu)匯總納稅）難以實(shí)施。因此，“營改增”后，增值稅分享方式的調(diào)整更具緊迫性。
夯實(shí)地方各級政府尤其是基層政府的財(cái)力基礎(chǔ)，是確保財(cái)政體制改革取得成效和公共財(cái)政陽光普照全民的重要前提。“營改增”后，地方將失去營業(yè)稅這一“地方第一大稅種”，要保持地方的財(cái)政穩(wěn)定，構(gòu)建新的稅收體系勢在必行。
培育主體稅種是構(gòu)建地方稅收體系的核心。對于選擇“誰”作為新的地方主體稅種，目前各種建議和意見很多，有專家表示，房地產(chǎn)稅是潛力稅種，消費(fèi)稅如果從主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)為在零售環(huán)節(jié)征收，也可以成為未來地方政府的主體稅種。
張斌則認(rèn)為，稅收征管要考慮效率和成本問題，目前中央的征收更加高效和節(jié)省資源，如果將消費(fèi)稅改由地方在零售環(huán)節(jié)征收，將會(huì)降低征收效率、提高征收成本。
“營改增”后，地稅機(jī)構(gòu)將何去何從？處理不好也將可能阻礙改革順利進(jìn)行。目前討論得較多的有兩種方案，一種是將國稅部門與地稅部門合并，一種是國稅與地稅部門繼續(xù)并行，同時(shí)將其他部門直接征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的征收管理職能更多地賦予地稅機(jī)關(guān)。
“地方稅種和機(jī)構(gòu)設(shè)置不是很重要的問題。”張斌認(rèn)為，問題的關(guān)鍵是要明晰中央地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，中央應(yīng)承擔(dān)更多事權(quán)。他還建議，可以將地稅局合并到財(cái)政局，負(fù)責(zé)征收地方政府性收入。
健全的稅收征管體制是稅收制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施和重要保障。不論采取何種辦法，都需要妥善解決國稅與地稅部門如何協(xié)調(diào)、納稅服務(wù)和征管效能如何進(jìn)一步優(yōu)化提高等問題，充分發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，才有利于形成共識(shí)，確保改革順利進(jìn)行。