日前，在摩洛哥舉行的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行2023年秋季年會上，IMF增資方式成為討論的熱點(diǎn)。IMF總裁克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃在接受英國《金融時(shí)報(bào)》采訪時(shí)表示，IMF應(yīng)作出改革，更好地反映過去10年的全球經(jīng)濟(jì)格局變化。她對實(shí)現(xiàn)IMF投票權(quán)改革目標(biāo)表示樂觀。然而，專家分析指出，在IMF改革上，發(fā)達(dá)國家和欠發(fā)達(dá)國家在份額占比、增資方式和投票權(quán)重等方面存在嚴(yán)重分歧。IMF要實(shí)現(xiàn)民主化和現(xiàn)代化改革，依然面臨重重挑戰(zhàn)。
改革呼聲不斷高漲
在國際貨幣基金組織（IMF)和世界銀行2023年秋季年會舉辦期間，第48屆國際貨幣與金融委員會會議發(fā)表主席聲明指出，將致力于建立一個強(qiáng)大、以份額為基礎(chǔ)且資源充足的IMF；將致力于在2023年12月15日之前完成第十六次份額總檢查；為了更好反映成員國在世界經(jīng)濟(jì)中的相對地位，同時(shí)保護(hù)最貧困成員國的份額比例，調(diào)整份額比例是緊迫且重要的；呼吁執(zhí)董會在第十七次份額總檢查下開展工作，于2025年6月前提出可能的方法來指導(dǎo)份額的進(jìn)一步調(diào)整，包括制定一個新的份額公式。
中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員黃鶯對本報(bào)記者表示，該主席聲明有兩點(diǎn)值得注意：一是表達(dá)了調(diào)整份額的緊迫性和重要性，列出了具體的時(shí)間表；二是呼吁為撒哈拉以南非洲在IMF執(zhí)董會設(shè)立第25個席位，以提升其發(fā)言權(quán)和代表性，改善執(zhí)董會地區(qū)代表性的整體平衡。
中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國家全球戰(zhàn)略智庫研究員徐秀軍對本報(bào)記者表示，盡管此次年會討論了IMF份額與投票權(quán)改革的相關(guān)事宜，但由于成員之間對改革方案存在分歧，此次會議未在此問題上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
IMF和世界銀行創(chuàng)建于第二次世界大戰(zhàn)后，被視為美國主導(dǎo)的布雷頓森林體系兩大國際金融支柱。作為一個由190個成員國組成的多邊金融機(jī)構(gòu)，IMF每個成員國都有一個配額，決定了該國對IMF的貢獻(xiàn)、在IMF中的投票權(quán)重以及獲得緊急融資的機(jī)會。IMF的配額是根據(jù)各國在世界經(jīng)濟(jì)中的地位和影響力來分配的，主要考慮各國的GDP、開放度、經(jīng)濟(jì)波動性和外匯儲備等因素。按照規(guī)定，IMF至少每五年進(jìn)行一次配額審查，并根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)格局變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
然而，在實(shí)踐中，IMF上次對配額占比的大幅調(diào)整是在2010年。10多年過去了，這一調(diào)整方案已無法有效反映全球經(jīng)濟(jì)格局的巨大變化。這種滯后性和不平衡性引發(fā)了許多新興市場和發(fā)展中國家對IMF治理結(jié)構(gòu)和代表性的不滿和質(zhì)疑。國際社會要求IMF改革的呼聲不斷高漲。
聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯日前發(fā)表文章指出，IMF和世界銀行的現(xiàn)有架構(gòu)和規(guī)則“不公平地偏向于”發(fā)達(dá)國家，欠發(fā)達(dá)國家受益于這兩家機(jī)構(gòu)的程度遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國家。他呼吁IMF和世界銀行進(jìn)行徹底改革，包括增加發(fā)展中國家在這兩家機(jī)構(gòu)執(zhí)行董事會的代表比重、推進(jìn)IMF份額改革、改善資金用途等。
中國是IMF改革的堅(jiān)定支持者。在出席第48屆國際貨幣與金融委員會會議時(shí)，中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長潘功勝在發(fā)言中指出，中方一貫認(rèn)為，基金組織份額改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)份額增資和占比調(diào)整，體現(xiàn)基金組織以份額為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，并更好反映成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的相對地位，提高新興市場和發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性。基金組織作為重要的多邊金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)繼續(xù)呼吁盡快消除人為的貿(mào)易、投資與供給限制，防止經(jīng)濟(jì)金融碎片化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。
改革緊迫且重要
“IMF和世界銀行份額與投票權(quán)分配早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了成員國經(jīng)濟(jì)力量對比的現(xiàn)實(shí)，新興市場和發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性受到嚴(yán)重抑制。兩機(jī)構(gòu)的功能也因此長期難以得到有效發(fā)揮。”徐秀軍說，“當(dāng)前，在美歐貨幣政策持續(xù)收緊的背景下，全球經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，越來越多國家的債務(wù)水平持續(xù)攀升，一些經(jīng)濟(jì)基本面脆弱、對外依存度和外債水平較高的國家已出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)或處于債務(wù)危機(jī)的邊緣。這使得推進(jìn)IMF改革、更好發(fā)揮IMF功能更具緊迫性。”
“IMF必須通過改革，解決資金需求增加和貸款能力萎縮之間的矛盾。”黃鶯表示，作為布雷頓森林體系的產(chǎn)物，IMF最初的職責(zé)是促進(jìn)國際貨幣合作和匯率穩(wěn)定，促進(jìn)國際貿(mào)易的擴(kuò)大和平衡發(fā)展，向面臨國際支付困難的成員國提供救助。上世紀(jì)70年代初，布雷頓森林體系崩潰后，IMF原有的一些職能與時(shí)代脫節(jié)，必須重新給自己定位。這些年，IMF不斷拓展自己的職能邊界，將減貧、抗疫、氣候變化、糧食安全、能源安全和可持續(xù)發(fā)展等新議題納入其中。與此同時(shí)，IMF的貸款能力卻相對萎縮。近年來，IMF雖然不停增資，但主要依靠半永久性的新借款安排和臨時(shí)性的雙邊借款安排來支撐，而基于份額的可貸資金占比卻不斷下降。目前，基于份額的可貸資金已降至總可貸資金的40%左右。由于1850億美元的雙邊借款安排即將到期，IMF急需一筆資金填補(bǔ)缺口，以維持其1萬億美元的借貸能力。
“歷史上，IMF的份額配置一直處于動態(tài)調(diào)整狀態(tài)。”黃鶯介紹，自上世紀(jì)50年代以來，在進(jìn)行份額總檢查時(shí)，IMF數(shù)次不同程度地調(diào)整了份額占比和增資幅度。IMF現(xiàn)在的份額安排是2010年第十四次份額總檢查做出并于2016年正式生效的。13年來，全球經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了很大變化。按照現(xiàn)有IMF份額公式，至少25個成員國存在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和在IMF中的話語權(quán)和代表性嚴(yán)重不匹配的矛盾，需要大幅增加份額。如果IMF的份額安排繼續(xù)保持不變，將會削弱其作為最后貸款人和全球標(biāo)準(zhǔn)制定者的權(quán)威性和可信度。
IMF份額改革的主張?jiān)獾矫绹磳ΑＨ毡尽蹲x賣新聞》報(bào)道稱，美國試圖推動達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，即各國在不改變現(xiàn)有份額占比的情況下等比例增資。
“美國此項(xiàng)主張的目的是不改變現(xiàn)有投票權(quán)格局。”徐秀軍表示，根據(jù)IMF協(xié)定，份額和投票權(quán)調(diào)整等重大事項(xiàng)的提案需得到85%的投票支持才能通過，而美國的投票權(quán)重為16.5%，因而擁有了重大事項(xiàng)的一票否決權(quán)。美國當(dāng)然不愿意放棄這一特權(quán)。但當(dāng)前，美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體能夠提供的增資不能滿足IMF的資金需求，而等比例增資不能使一些有能力提供資金的新興市場和發(fā)展中國家成員發(fā)揮更大作用。
黃鶯介紹，曾擔(dān)任美國財(cái)政部助理部長的埃德溫·杜魯門近日撰文指出，按照IMF現(xiàn)有的份額公式，至少有25個國家的份額增幅應(yīng)該達(dá)到50%以上。即使這25個國家的份額增幅只滿足一半的目標(biāo)，美國在IMF中的投票權(quán)占比也將降至15%這個臨界線附近。如果嚴(yán)格根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)格局修改份額公式，將對美國更不利。因此，美國非常抵觸調(diào)整份額。
彌合分歧非常困難
10月10日，IMF發(fā)布最新一期《世界經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告》，受高利率、俄烏沖突和地緣政治紛爭的影響，預(yù)計(jì)今年全球經(jīng)濟(jì)增速將從此前的3.5%放緩至3%，2024年經(jīng)濟(jì)增速從3%下調(diào)至2.9%。
格奧爾基耶娃呼吁成員國為IMF提供更多資源，因?yàn)樵谌蚪?jīng)濟(jì)增長乏力之際，如果IMF沒有足夠財(cái)政資源來援助陷入困境的國家，將造成“毀滅性”后果。她警告說：“如果IMF不能挺身而出給人們帶來信心，那么從經(jīng)濟(jì)、社會和安全的角度來看，破壞可能是深遠(yuǎn)的。”
“如果IMF的改革是民主化和現(xiàn)代化的，能夠釋放很強(qiáng)烈的國際合作信號，對提振全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心至關(guān)重要。”黃鶯認(rèn)為，近幾年，全球經(jīng)濟(jì)集團(tuán)化、碎片化的風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。新冠疫情、俄烏沖突和巴以沖突對全球經(jīng)濟(jì)造成連番打擊。全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心非常脆弱。全球多邊機(jī)構(gòu)改革的需求非常大，但動力不足。很多中低收入國家面臨債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。IMF如果有足夠的資源，可以幫助一些國家避免出現(xiàn)流動性危機(jī)。
不過，黃鶯表示，近幾年，雖然IMF增加了一些貸款工具，如預(yù)防性融資工具、靈活信貸線等，但其貸款并不是無條件提供的，通常會附加一些苛刻的政治經(jīng)濟(jì)條件。這些條件可能包括財(cái)政緊縮、貨幣政策調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革等，大大增加了發(fā)展中國家利用資金的難度和發(fā)展成本。
巴基斯坦《論壇快報(bào)》總編輯侯賽因·納韋德近日在該報(bào)官網(wǎng)刊發(fā)評論稱，盡管IMF已經(jīng)實(shí)行了一些改革，將部分權(quán)力向新興市場和發(fā)展中國家開放，但仍需通過更廣泛的改革提高包容性，確保IMF計(jì)劃和政策的透明度，實(shí)施有助于各個成員國金融穩(wěn)定和貨幣合作的經(jīng)濟(jì)政策。
“IMF改革的最大阻力來自美國。即便IMF其他成員就份額和投票權(quán)改革達(dá)成一致，美國可能也會用一票否決權(quán)阻礙改革方案的最終落實(shí)。”徐秀軍說。
“目前，IMF彌合分歧非常困難。調(diào)整IMF份額占比的大討論被安排在第十七次份額總檢查，節(jié)點(diǎn)是2025年。按照西方媒體披露的情況，IMF按份額增資1/3—1/2就能覆蓋IMF現(xiàn)在的資金缺口。接下來，份額增資的幅度預(yù)計(jì)將在激烈博弈中達(dá)成一個妥協(xié)結(jié)果，但調(diào)整幅度可能不大。”黃鶯說。
“為了維護(hù)IMF的信譽(yù)、合法性和有效性，IMF改革的方向是繼續(xù)完善份額和治理結(jié)構(gòu)，確保IMF成為以份額為基礎(chǔ)、資源充足的國際金融機(jī)構(gòu)。”徐秀軍表示，IMF改革應(yīng)同時(shí)進(jìn)行份額增資和占比調(diào)整，既擴(kuò)大IMF的資金池，又更好反映成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的相對地位。IMF份額改革既要充分利用新興市場和發(fā)展中國家的資金資源，也應(yīng)賦予新興市場和發(fā)展中國家相應(yīng)的代表性和發(fā)言權(quán)。從長遠(yuǎn)來看，對個別國家獨(dú)享重大事項(xiàng)的一票否決權(quán)問題也應(yīng)進(jìn)行討論，避免因個別國家的阻撓而使絕大多數(shù)成員推動改革的努力前功盡棄。