【宏觀·政策】社科類科研經(jīng)費(fèi)使用有三難：
預(yù)算僵化、審批過度、難以支付勞務(wù)費(fèi)
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹 | 北京報(bào)道
2月17日，國務(wù)院常務(wù)會議確定支持科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的政策措施，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合。加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，離不開合理的科研經(jīng)費(fèi)管理制度設(shè)計(jì)。但近年來，科研經(jīng)費(fèi)管理暴露出不少問題。一邊是擠占挪用、虛列支出，引發(fā)社會各界高度關(guān)注的“科研腐敗”；另一邊則是科研人員“鳴冤叫屈”管得太死，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定不科學(xué)、不合理，直接導(dǎo)致效率低下。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)室主任汪德華在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示：“社科類科研經(jīng)費(fèi)管理制度不科學(xué)且不符合實(shí)際的問題，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社科類科研創(chuàng)新。重視這些問題，并能實(shí)事求是地修訂相關(guān)制度，是提升科研人員積極性、創(chuàng)建創(chuàng)新大國的必要措施。”
科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不科學(xué)？
“人家外國的科研管理看成果，你只要成果做好了，不太管錢怎么花，花錢也沒有時(shí)間限制和嚴(yán)格的比例分配。在我國，社科類科研經(jīng)費(fèi)管理制度很嚴(yán)格，雖然有課題經(jīng)費(fèi)，但如何花錢變成了一個(gè)難題。”這是記者采訪中不少科研人員的看法。
科研經(jīng)費(fèi)的第一管理原則是“專款專用”，所有經(jīng)費(fèi)的使用必須符合預(yù)算。但由于預(yù)算是超前做出的計(jì)劃，且越來越趨于嚴(yán)格，不僅要做項(xiàng)目內(nèi)容使用方面的預(yù)算，還要加上嚴(yán)格的時(shí)間表，這使得一些科研人員無所適從。
“我們做預(yù)算編制課題項(xiàng)目，一般會要求提前一年就編好預(yù)算，而且編制預(yù)算的要求很高，比如2016年有一筆課題經(jīng)費(fèi)要花掉，2015年就得把這個(gè)預(yù)算編好。如果需要調(diào)研，2015年就得確定要到什么地方去調(diào)研。這種要求可能對行政部門比較適合，但是在科研單位，因?yàn)榭茖W(xué)研究本來就充滿了不確定性，下一年準(zhǔn)備到哪些地方去調(diào)研，這是還沒有發(fā)生的怎么寫？怎么操作？”汪德華對記者說出了自己的無奈。
由于超前的預(yù)算與現(xiàn)實(shí)之間往往存在著一定的差距，記者采訪的科研人員均對過度嚴(yán)格的預(yù)算編制抱有微詞，認(rèn)為課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不科學(xué)。
科研項(xiàng)目大體可分為基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，自然科學(xué)類和人文社會科學(xué)類。不同類別科研項(xiàng)目的成本構(gòu)成、研究目標(biāo)、社會效益有很大不同。
“尤其是基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，探索性是其基本特征，具體科研活動(dòng)可能會隨時(shí)根據(jù)科研進(jìn)展發(fā)生調(diào)整。而按現(xiàn)行規(guī)定，在項(xiàng)目申請和批準(zhǔn)時(shí)，就需要明確科研經(jīng)費(fèi)的詳細(xì)用途，執(zhí)行中又非常重視細(xì)節(jié)性的外部控制，與科研活動(dòng)的探索性要求不相適應(yīng)。”汪德華說。
過度嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行很大程度上約束了經(jīng)費(fèi)的有效使用。此外，國家行政學(xué)院研究員、中國行政體制改革研究會研究部主任胡仙芝告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，目前科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算往往實(shí)行列舉式，只對有限的幾個(gè)科目做出規(guī)定，比如資料、設(shè)備、會議、調(diào)研、勞務(wù)、國際交流合作、管理等，對預(yù)算科目之外的費(fèi)用一概不予理睬。而列舉式的方法無法窮盡現(xiàn)實(shí)科研活動(dòng)中存在的可能性，目前科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目無法全部覆蓋現(xiàn)實(shí)科研活動(dòng)中實(shí)際發(fā)生的所有費(fèi)用，一些與課題相關(guān)而沒有預(yù)算科目的開支被排除在預(yù)算科目和經(jīng)費(fèi)使用范圍之外。
在接受采訪的科研人員看來，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算僵化的計(jì)劃管理模式，與科研項(xiàng)目的探索性特征不匹配。為此，汪德華提出要簡化項(xiàng)目資金預(yù)算管理，淡化細(xì)節(jié)控制。“科研項(xiàng)目預(yù)算編制宜粗不宜細(xì)，可分成幾個(gè)大類，同時(shí)允許各大類之間在執(zhí)行中進(jìn)行調(diào)整。基礎(chǔ)研究中，自然科學(xué)類項(xiàng)目主要成本是購買科研設(shè)備，而社會科學(xué)類主要成本應(yīng)是調(diào)研和數(shù)據(jù)收集整理，人文學(xué)科則主要是書籍和資料整理，科研經(jīng)費(fèi)管理制度應(yīng)當(dāng)分別予以安排。”
課題經(jīng)費(fèi)實(shí)施環(huán)節(jié)審批過多？
接受采訪的科研人員普遍表示，即便是預(yù)算科目內(nèi)的計(jì)劃經(jīng)費(fèi)，其使用也受到嚴(yán)格限制。
“我今天電腦又打不開了，一直想換一臺新電腦，但是現(xiàn)在買電腦、辦公用品管得越來越嚴(yán)，得經(jīng)過固定資產(chǎn)審批之后才允許買，還要通過政府采購。”科研人員李霞(化名)向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。
李霞在北京某事業(yè)單位工作了近10年，作為社科類研究人員，近年來她申報(bào)了不少課題。在不久前申報(bào)的課題中，她已經(jīng)在預(yù)算科目中寫明了設(shè)備資料購置費(fèi)用，但因?yàn)樵庥龅焦潭ㄙY產(chǎn)審批以及政府采購的強(qiáng)制性規(guī)定而被擱置。
不僅是設(shè)備購置，李霞表示，如課題研究中經(jīng)常需要支出的會議、調(diào)研、國際交流等費(fèi)用，隨著國家出臺針對三公經(jīng)費(fèi)的多種嚴(yán)格管理規(guī)定，這些經(jīng)費(fèi)也被納入到三公經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格管理范疇，實(shí)行嚴(yán)格的審批管理制度。
李霞向記者介紹，“審批完了你得按照標(biāo)準(zhǔn)，按照指定的地點(diǎn)去開會，包括請哪些人、具體的會議議程等也需要經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)審批。科研是知識分子的一個(gè)基本勞動(dòng)權(quán)，你今天種哪塊地，怎么種，都有人監(jiān)督，這樣容易抹殺一些人的積極性。”
一些科研人員認(rèn)為這種針對出差、調(diào)研的審批，并沒有實(shí)質(zhì)性的意義。“課題是一個(gè)項(xiàng)目，應(yīng)該有一定的自主權(quán)，什么時(shí)間調(diào)研或開會，作為課題組責(zé)任人，我來安排就可以，現(xiàn)在所有事項(xiàng)都得上面領(lǐng)導(dǎo)簽字。領(lǐng)導(dǎo)哪管得過來呢，肯定會增加一些麻煩。”李霞說，由于審批卡得太嚴(yán)，她盡量減少外出調(diào)研，能不去就不去了，一些會議也懶得組織或者參加了。
針對會議、調(diào)研出差等層層審批帶來的低效率，汪德華建言：“科研經(jīng)費(fèi)管理中的審批，應(yīng)當(dāng)采取簡政放權(quán)的思路。很多審批完全沒有必要，徒增麻煩且沒有實(shí)際效果，浪費(fèi)了科研人員大量寶貴的時(shí)間。為避免虛假行為，可以考慮采取抽查的方式，在事后適度加大審計(jì)、核查力度。如果發(fā)現(xiàn)虛假行為，查出后要加大懲罰力度。”
財(cái)政資助課題基本不能支付勞務(wù)費(fèi)？
按現(xiàn)行管理規(guī)定，科研經(jīng)費(fèi)主要用于各種物質(zhì)消耗支出，如購買設(shè)備、圖書，以及支付出差住宿、交通費(fèi)用等，而對于科研活動(dòng)中發(fā)生的各種勞務(wù)支出，財(cái)政資助課題基本不能支付。
也就是說，現(xiàn)行管理規(guī)定課題組成員不能報(bào)領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)。中國社會科學(xué)院文學(xué)研究所研究員蔣寅對此有一個(gè)形象的比喻：“現(xiàn)在的科研經(jīng)費(fèi)，好比是讓你加班，你需要鍬，給你買把鍬的錢；你要用鋤頭，給你買把鋤頭的錢。完了你就干活吧！就是農(nóng)民工也要問一句：我的加班費(fèi)呢？”
現(xiàn)行管理規(guī)定課題組成員不能報(bào)領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)，勞務(wù)費(fèi)只能發(fā)放給沒有工資收入的學(xué)生及特定勞務(wù)人員等，而這部分勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放也是有比例限制的。胡仙芝介紹說，“課題研究中請學(xué)生來幫忙找資料，可以給學(xué)生發(fā)一點(diǎn)勞務(wù)費(fèi)，但規(guī)定比例不能超過10%。而其他課題組成員，就無法用勞務(wù)費(fèi)的方式給予報(bào)酬了，所以邀請課題組成員并不容易。這種限制人為地割裂了科研勞動(dòng)和報(bào)酬之間的聯(lián)系，使勞動(dòng)取酬、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等正常規(guī)律無法在科研活動(dòng)中發(fā)揮作用。”
汪德華對此感同身受：“像我們有些課題，規(guī)定勞務(wù)費(fèi)不能超過10%；有一些中央部委和地方政府委托的課題，就會限制不能超過35%。這種限制與課題的實(shí)際需要脫節(jié)。比如中央部委、地方政府委托的課題，本身是咨詢性質(zhì)的，主要是人力投入，但經(jīng)費(fèi)只能少部分用于人力投入。這說明我們在思想認(rèn)識上不重視科研‘活勞動(dòng)’的有效補(bǔ)償，錯(cuò)誤地認(rèn)為科研項(xiàng)目主要是物質(zhì)投入。”
汪德華還指出，近期國家的一些管理規(guī)定在這方面有所松動(dòng)，實(shí)事求是地承認(rèn)科研勞務(wù)支出的合理性。但是，個(gè)別部門管理制度的松動(dòng)，在執(zhí)行中遇到很大困難。主要原因是科研項(xiàng)目的執(zhí)行，要滿足委托單位、主管單位、科技部門、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等多個(gè)單位的管理規(guī)定或監(jiān)督要求，單個(gè)部門的管理制度變化，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中會與其他部門的管理規(guī)定打架。
學(xué)者建議：應(yīng)重視科研人員的薪酬體系設(shè)計(jì)和科研激勵(lì)
有觀點(diǎn)指出，要打通科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的“最后一公里”，必須以利益分配為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)科研單位和科研人員的積極性，讓創(chuàng)新主體自主轉(zhuǎn)讓科技成果，讓科技成果堂堂正正地走出“深閨”，與經(jīng)濟(jì)對接，與市場共舞，發(fā)揮其創(chuàng)造驅(qū)動(dòng)作用，以勃發(fā)的生機(jī)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。
作為社科類研究人員，汪德華也做過包括世界銀行課題在內(nèi)的一些國外課題項(xiàng)目，在他看來，這些項(xiàng)目的規(guī)定清楚明了，“你為他們提供科研服務(wù)，他們就把所有的應(yīng)該支付的報(bào)酬包括勞務(wù)報(bào)酬計(jì)算得很清楚，絕大部分資金用在了勞務(wù)支出，剩下的資金就是調(diào)研支出的實(shí)報(bào)實(shí)銷。”
“我覺得這種處理方式就比較合理。像我們這種把勞務(wù)費(fèi)限制在20%、30%、40%，就不太合理了。畢竟做這種咨詢服務(wù)的并不只是我一個(gè)人，也會有其他人參與，他們辛辛苦苦，不發(fā)報(bào)酬怎么可以呢？”汪德華說，按照制度規(guī)定科研人員不能從項(xiàng)目中獲取經(jīng)濟(jì)收益，實(shí)質(zhì)上是科研管理中的“大鍋飯”思維，即認(rèn)為科研人員可以不需要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、不應(yīng)當(dāng)拿高收入，干多干少、干好干壞一個(gè)樣。
“應(yīng)該綜合考慮科研經(jīng)費(fèi)管理與科研人員薪酬待遇，激勵(lì)科研人員潛心鉆研。”汪德華建議，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目資金應(yīng)充分考慮對“活勞動(dòng)”的合理補(bǔ)償、激勵(lì)科研人員衣食無憂潛心鉆研；應(yīng)根據(jù)課題的實(shí)際需要，允許設(shè)置30%～50%科研經(jīng)費(fèi)為智力報(bào)償，用于研究生或臨時(shí)聘任研究人員工資、課題組成員科研補(bǔ)助。
對此，胡仙芝也建言：“應(yīng)該突破課題組成員的身份限制，以實(shí)際勞動(dòng)付出為標(biāo)準(zhǔn)，允許課題組負(fù)責(zé)人和成員獲得勞動(dòng)報(bào)酬。希望借助簡政放權(quán)、釋放活力的國家政策改革推動(dòng)，科研經(jīng)費(fèi)管理對于一些使用限制和一些行政壁壘可以消除，合乎科研規(guī)律和勞動(dòng)價(jià)值規(guī)律的良性制度得以建立，科研人員積極性不足的現(xiàn)狀會得到改變。”
(劉鶴影對此文亦有貢獻(xiàn))