我國城鎮(zhèn)化率由53.1%上升到64.7%，1.8億左右農(nóng)村人口進(jìn)城成為城鎮(zhèn)常住人口，城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均超過1300萬人……新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，一幅以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化壯美畫卷正徐徐鋪展。
近年來，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)。前不久，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門制定的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》(以下簡稱《方案》)，明確了“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。
記者注意到，這是繼2014年我國出臺首個新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃——《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》后，面向2035年的新一輪新型城鎮(zhèn)化的“路線圖”。《方案》出臺的背景和意義是什么？將帶來哪些機(jī)遇？
多位專家學(xué)者均表示，新型城鎮(zhèn)化既是“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容，也是內(nèi)需最大潛力所在，通過新型城鎮(zhèn)化帶動擴(kuò)大有效投資，將為穩(wěn)增長帶來更多新動能。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
在各項舉措中，我國城鎮(zhèn)化率是備受關(guān)注的一個話題。
《方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。
此前，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，提出了今年我國將堅持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，重點針對存量未落戶人口深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市水平。
對此，國家地理空間信息中心主任申兵表示，《方案》就推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展設(shè)置專篇，強(qiáng)調(diào)要堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，為加快構(gòu)建“十四五”時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局指明了具體路徑。
申兵認(rèn)為，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動和平等交換，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。重點要改變資源由農(nóng)村單向流出的局面，引導(dǎo)先進(jìn)要素支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。一是“人”的方面要積極引導(dǎo)城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展；二是“錢”的方面要拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)多元化融資渠道；三是“地”的方面要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。
縮小城鄉(xiāng)居民收入差距是實現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。對此，申兵建議，要以多渠道增加農(nóng)民收入為關(guān)鍵，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶動農(nóng)村居民的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升。
一是完善促進(jìn)農(nóng)民工資性收入增長環(huán)境。健全農(nóng)民工輸出輸入地勞務(wù)對接機(jī)制，加強(qiáng)勞務(wù)品牌建設(shè)，提高農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工收入。
二是健全農(nóng)民經(jīng)營性收入增長機(jī)制。大規(guī)模開展高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)，建立農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價正向激勵機(jī)制，發(fā)展農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場，引導(dǎo)龍頭企業(yè)與農(nóng)民共建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，讓農(nóng)民分享加工銷售環(huán)節(jié)收益。
三是建立農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機(jī)制。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，推動“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
四是強(qiáng)化農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入保障。結(jié)合深化糧食收儲制度改革，健全農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策，保障農(nóng)民種糧收益。
有序培育現(xiàn)代化都市圈
健全城市群和都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)制
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出“十四五”時期“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65％”的目標(biāo)，并對“提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”作出重要部署。
中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長周毅仁表示，《方案》在科學(xué)把握“十四五”時期城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題挑戰(zhàn)和機(jī)遇動力基礎(chǔ)上，明確了“十四五”時期優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)的方向重點，將有力支撐以人為核心新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。
當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入“下半場”，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期向成熟期過渡的關(guān)鍵階段。在周毅仁看來，這一時期，依托超大特大城市輻射帶動周邊市縣共同發(fā)展、培育形成現(xiàn)代化都市圈，是加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式、破解“大城市病”的有效途徑，也是促進(jìn)城市群一體化發(fā)展的重要支撐。
“培育都市圈是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期任務(wù)。”周毅仁舉例稱，南京、福州、成都、長株潭、西安相繼獲批國家級都市圈，同城化建設(shè)任務(wù)扎實推進(jìn)并取得積極成效，對遏制部分城市延續(xù)虹吸大于輻射路徑發(fā)揮了積極作用。他強(qiáng)調(diào)，但我國都市圈發(fā)展還處在起步階段，要順應(yīng)規(guī)律，把握好方向、重點、時序，避免超越發(fā)展階段盲目建設(shè)。
《方案》明確了“十四五”時期培育現(xiàn)代化都市圈的要求，為各地開展都市圈建設(shè)提供了遵循。
其中，在發(fā)展方向上，要求依托超大特大城市或輻射帶動能力強(qiáng)的大城市帶動周邊城鎮(zhèn)共同發(fā)展。對此，周毅仁認(rèn)為，這實際上明確了培育都市圈的前提是中心城市已經(jīng)進(jìn)入自身要素成本高、人口產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)外溢的發(fā)展階段，通過培育都市圈，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的格局。
在空間范圍上，要求都市圈要以1小時通勤圈為基本范圍。“這意味著中心城市和周邊地區(qū)要有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系，都市圈范圍不宜過大。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，紐約、東京、倫敦、巴黎等都市圈面積大多在2萬平方公里左右。”周毅仁說。
另外，在重點任務(wù)上，周毅仁強(qiáng)調(diào)，《方案》提出都市圈培育發(fā)展應(yīng)強(qiáng)化中心城市輻射帶動周邊作用，而不是虹吸擠壓中小城市，要緊緊圍繞同城化方向，推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯次分布、公共服務(wù)便利共享等重點領(lǐng)域上取得扎扎實實的進(jìn)展。
優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)
促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展
優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)是完善城鎮(zhèn)化格局的重要內(nèi)容。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、博士李沛霖表示，近年來，通過培育城市群和都市圈，我國大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展總體上更加協(xié)調(diào)，但伴隨著部分超大特大城市人口快速集聚，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)“頭重腳輕”問題有所顯現(xiàn)。
李沛霖稱，一方面，部分超大特大城市人口規(guī)模持續(xù)增長、人口密度持續(xù)提高，城市治理存在難度增大、風(fēng)險隱患增多等因素；另一方面，相當(dāng)一部分大中城市產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)、功能品質(zhì)不高，不少縣城和小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面存在弱項短板，人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不足。
對此，《方案》堅持系統(tǒng)觀念，對推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展作出指引。
李沛霖認(rèn)為主要包含兩個層面：一是要求超大特大城市統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度，有序疏解非核心功能和過度集中的資源，實現(xiàn)組團(tuán)式發(fā)展，加強(qiáng)城市治理中的風(fēng)險防控，積極破解“大城市病”；二是要求提升大中城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)小城市發(fā)展活力，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，分類引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展。
與此同時，綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)對優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局發(fā)揮著重要的引導(dǎo)和支撐作用。
李沛霖介紹，近年來，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得長足進(jìn)步。目前，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)對50萬人口以上城市的覆蓋率達(dá)到89.9%，全國鐵路網(wǎng)對20萬人口以上城市的覆蓋率達(dá)到99.1%。他同時指出，但也要看到短板弱項仍然存在，特別是對支撐城市群和都市圈發(fā)展具有重要作用的城際鐵路、市域（郊）鐵路與發(fā)達(dá)國家相比還有差距，軌道上的城市群和都市圈建設(shè)仍有較大空間。
對此，《方案》提出基本貫通綜合運(yùn)輸大通道，提高鐵路和高速公路城市覆蓋率，加快推進(jìn)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群城際鐵路和市域郊鐵路建設(shè)，優(yōu)化完善機(jī)場布局，推動新建樞紐布局立體換乘設(shè)施，實施既有樞紐換乘設(shè)施便捷化改造等任務(wù)。
此外，李沛霖還表示，《方案》也明確了到2025年新增城際鐵路和市域郊鐵路運(yùn)營里程3000公里，基本實現(xiàn)主要城市間2小時通達(dá)等目標(biāo)，使得綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化更加有的放矢。(人民網(wǎng)記者 許維娜)