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預(yù)算編制不合理，專項轉(zhuǎn)移支付渠道過散、規(guī)模過碎，導(dǎo)致財政資金“沉淀化”和“碎片化”。很多財政資金“專款專用”很容易導(dǎo)致兩個結(jié)果：一是預(yù)算安排與實際脫節(jié)，造成錢花不出去；二是“先分錢、再定事”，錢沒有花到最急需的地方
在預(yù)算安排上，一些重點支出事項與財政收支增幅或GDP增幅掛鉤。比如教育支出與GDP增長掛鉤，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方GDP基數(shù)低，支出就算每年按“掛鉤”比例增長還是捉襟見肘，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方資金每年增加一大塊，根本用不完
日前，國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》，出臺十大舉措進(jìn)一步盤活“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。今年以來，國務(wù)院常務(wù)會議也多次強(qiáng)調(diào)要盤活財政存量資金，加大統(tǒng)籌使用力度。財政資金統(tǒng)籌使用，到底難在哪里？破解資金使用“碎片化”，需要在哪些方面動“大手術(shù)”？記者采訪了有關(guān)部門和專家。
政策效果已顯現(xiàn)，但導(dǎo)致資金“沉淀化”“碎片化”的因素仍廣泛存在
“在加強(qiáng)財政資金統(tǒng)籌使用方面，近年來我們已經(jīng)采取了一些有效措施，包括加大政府各預(yù)算之間的統(tǒng)籌力度，盤活存量資金，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付等，這些舉措在今年的預(yù)算中已有所體現(xiàn)。”財政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。
比如，從2015年1月1日起，將地方教育附加等11項基金調(diào)入一般公共預(yù)算，提高國有資本收益上繳公共財政的比例；中央財政將以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1124億元，在2015年預(yù)算中進(jìn)行重新安排，重點投向民生改善、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。中央財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，在2014年由220個“砍”到130個的基礎(chǔ)上，今年進(jìn)一步減少到100個左右。
“這些措施確實起到了積極作用，但影響財政資金統(tǒng)籌使用的因素仍然廣泛存在，導(dǎo)致存量資金‘沉淀化’、資金使用‘碎片化’，嚴(yán)重制約著財政資金使用效益的提高。”財政部財科所副所長白景明表示。
方案明確，推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用的近期目標(biāo)是盤活各領(lǐng)域財政沉淀資金取得明顯進(jìn)展，初步建立財政資金統(tǒng)籌使用機(jī)制，促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)。長遠(yuǎn)目標(biāo)是財政資金統(tǒng)籌使用機(jī)制更加成熟，將所有預(yù)算資金納入財政部門統(tǒng)一分配，做到預(yù)算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，促進(jìn)財政資金優(yōu)化配置，推動建立現(xiàn)代財政制度。資金統(tǒng)籌的范圍包括項目資金、重點科目資金、部門資金、財政存量資金、轉(zhuǎn)移支付資金等。
“此次出臺的方案不是著眼于某一方面，而是將推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用與深化財稅體制改革結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮預(yù)算管理制度、中期財政規(guī)劃、事權(quán)與支出責(zé)任劃分等改革，突出全局性和方向性。”白景明認(rèn)為。
預(yù)算編制不合理，“先分錢、再定事”，導(dǎo)致財政資金難統(tǒng)籌
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)財政形勢較為嚴(yán)峻的情況下，存量資金規(guī)模較大，嚴(yán)重制約著積極財政政策效用的發(fā)揮。
盤活財政存量資金，方案提出新的具體措施包括：從2016年起，對上年末財政存量資金規(guī)模較大的地區(qū)或部門，適當(dāng)壓縮下年財政預(yù)算安排規(guī)模；加快據(jù)實結(jié)算項目下達(dá)進(jìn)度，項目跨年度實施的，要根據(jù)資金需求情況分年下達(dá)預(yù)算；實時跟蹤了解項目執(zhí)行情況，項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢的，同級財政可按一定比例收回資金，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域。
“預(yù)算編制不合理，專項轉(zhuǎn)移支付渠道過散、規(guī)模過碎，是導(dǎo)致財政資金‘沉淀化’和‘碎片化’的癥結(jié)之一。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，新措施從形成財政存量資金的原因入手，既著眼于盤活已有的，又著力避免形成新的存量資金，應(yīng)該說是比較切合實際的。
目前，很多財政資金都是“專款專用”，預(yù)先指定了特定來源與用途。這些資金由部門掌握并以專項轉(zhuǎn)移支付的形式下達(dá)到地方，錢怎么花地方政府做不了主。這很容易導(dǎo)致兩個結(jié)果，一是預(yù)算安排與實際脫節(jié)，造成錢花不出去；二是“先分錢、再定事”，錢沒有花到最急需的地方，也很難花出效益。
王雍君認(rèn)為，預(yù)算編制不合理除了體制上的問題，還有一個原因是前期準(zhǔn)備太脆弱。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)延長預(yù)算準(zhǔn)備時間，特別是公共領(lǐng)域的投資要先把事定下來，在環(huán)評等基礎(chǔ)工作完成后，再根據(jù)工程實際進(jìn)度，結(jié)合中期財政規(guī)劃來安排預(yù)算資金。
破除體制機(jī)制障礙，完善相關(guān)法律，盡早取消資金“二次分配”和“支出掛鉤”
“統(tǒng)籌財政資金表面上看是錢的問題，實際上錢的背后的核心問題是‘權(quán)’和‘事’的劃分。”財政部財科所所長劉尚希表示，統(tǒng)籌不是簡單地把錢攏到一起，關(guān)鍵是要劃清各部門職責(zé)，加強(qiáng)“錢”與“事”的統(tǒng)籌與銜接，在資金分配上形成合力、避免重復(fù)交叉。
劉尚希指出，在財政資金分配上，目前仍存在一些明顯弊端。比如，將資金“切塊”下達(dá)到部門，再由部門進(jìn)行“二次分配”下達(dá)給地方。有的部門每年手中掌握的資金多達(dá)幾千億元，而且很多資金投向了競爭性領(lǐng)域，給誰不給誰、給多少都由部門說了算。這使得一些部門權(quán)力過大，容易產(chǎn)生資金分配不公和權(quán)力尋租，資金使用效益難以把控。
還有在預(yù)算安排上，一些重點支出事項還在與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤。比如教育支出與GDP增長掛鉤，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方GDP基數(shù)低，支出就算每年按“掛鉤”比例增長還是捉襟見肘，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方資金每年增加一大塊，根本用不完。
“這種掛鉤方式與實際需求脫節(jié)，導(dǎo)致公共資源的錯配，不利于公共服務(wù)均等化。有的地方中小學(xué)買電腦、配實驗室都困難，而有的地方卻在給學(xué)校建游泳池，差距越拉越大。”劉尚希說，雖然十八屆三中全會決定和深化財稅改革總體方案早已明確要“脫鉤”，卻遲遲難以推進(jìn)。主要原因是一些“掛鉤”已經(jīng)寫進(jìn)了相關(guān)法律，取消“掛鉤”就要修訂法律。
此次方案提出推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用的十大舉措，就包括推進(jìn)部門資金統(tǒng)籌使用，推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，推進(jìn)部門內(nèi)部資金和跨部門資金統(tǒng)籌使用，推進(jìn)部門職責(zé)調(diào)整和整合；重點推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點科目資金的統(tǒng)籌，推動修訂重點支出掛鉤相關(guān)法律。“改革的方向明確了，但如何推進(jìn)落實還要有具體的路線圖和時間表。盡早破除體制機(jī)制障礙，完善相關(guān)法律法規(guī)，財政資金才能發(fā)揮最大效益。”劉尚希建議。