原標題：創(chuàng)新發(fā)展必須打破屬地管轄體制
●改革開放雖經(jīng)30多年，但仍然沒有觸及傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制屬地管理這個根本。行政化條條塊塊的屬地管轄、層層審批體制造就了全國大大小小、錯綜復(fù)雜而僵硬的行政邊界，已經(jīng)成為新時期特別是實現(xiàn)十三五規(guī)劃各項經(jīng)濟社會目標的最大障礙。
●人財物資源配置本應(yīng)像活水、空氣一樣自由流動，而屬地管轄的經(jīng)濟體制造就了一潭潭死水，窒息了生機活力，更使得統(tǒng)一開放競爭有序高效暢通的市場體系一直有名無實，市場發(fā)揮決定性作用也成為空話，商品價格即使全部放開也難以充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。
●我國大部制改革理應(yīng)從提高效能、降低成本的戰(zhàn)略高度，徹底打破現(xiàn)行部門利益局限，盡快建立符合互聯(lián)網(wǎng)、實體經(jīng)濟融合要求的“大部制”管理體制。而我國政府機構(gòu)多次改革之所以不夠成功、不夠徹底，根本原因是沒有完成“干預(yù)型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變。
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，要落地生根，全面深化改革必須先行。目前，“十三五”規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動。經(jīng)濟下行的壓力風(fēng)險在與市場驅(qū)動的上升活力賽跑，改革紅利能否跑在前面，關(guān)鍵在改革。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提速，方方面面不約而同聚焦成本高、負擔重、效率低、障礙多突出難題。在微觀上，如何降低企業(yè)負擔和成本，在宏觀上，如何降低國民經(jīng)濟運行總成本，已經(jīng)成為近期的現(xiàn)實問題和長遠的戰(zhàn)略問題。
實體經(jīng)濟與互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)的融合發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，將會激發(fā)出從未有過的巨大潛能。對于這一深刻迅速的巨大變革，以往建立起來的基于時空原有局限的管理體制和政策體系，已經(jīng)在一夜之間陳舊過時了。換句話說，對互聯(lián)網(wǎng)時代實體經(jīng)濟和模式創(chuàng)新的最大束縛、最大壓抑，恰恰是早已陳舊過時、僵硬的行政管理體制。人們目前大都停留在技術(shù)層面看待互聯(lián)網(wǎng)－移動互聯(lián)網(wǎng)，而對最重要的體制機制問題，卻被極大忽視了。
互聯(lián)網(wǎng)－移動互聯(lián)網(wǎng)以及實體經(jīng)濟在理論上的無限發(fā)展遇到了現(xiàn)實的體制瓶頸：條條塊塊層層體制，效率大減，成本劇增，與天然要求橫向融合發(fā)展的共同本質(zhì)相違背，遭遇到堅硬行政邊界的抵制。這就解釋了為什么近年來猶如“十二道金牌”，中央密集出臺事關(guān)互聯(lián)網(wǎng)－移動互聯(lián)網(wǎng)以及實體經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見和政策，都是為了理順機構(gòu)、打破局限、鏟除障礙，充分挖掘互聯(lián)網(wǎng)和實體經(jīng)濟兩個天然本質(zhì)融合的巨大潛能。
打破屬地管轄的經(jīng)濟體制尋求突破、釋放創(chuàng)新能量
改革開放雖經(jīng)30多年，但仍然沒有觸及傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制屬地管理這個根本。行政化條條塊塊的屬地管轄、層層審批體制造就了全國大大小小、錯綜復(fù)雜而僵硬的行政邊界，已經(jīng)成為新時期特別是實現(xiàn)十三五規(guī)劃各項經(jīng)濟社會目標的最大障礙。在我國，凡事強調(diào)屬地管理，經(jīng)濟活動也不例外。稀缺資源歷來是按照行政級別、行政區(qū)劃、行政辦法、行政渠道，按照縱向條條和橫向塊塊、逐級層層分配的。在這種行政長官負責(zé)制、政績考核制和權(quán)力擴張沖動體制下，各級行政官員就是行政區(qū)劃、屬地管轄的具體代表，是行政權(quán)力的人格化表現(xiàn)，也是資源分配的決策者。這就猶如人為筑起了一道道高墻，形成了條條塊塊隸屬分明，官本位、各自為政、各行其是的“一畝三分地經(jīng)濟”，凡事堅守以鄰為壑的屬地管轄思維和各掃門前雪的屬地管理辦法，稅費收入和支出，人員、商品、資本等要素及其收益歸屬，帶有強烈的地域性，橫向跨屬地邊界流動是很敏感、很麻煩的事情，所發(fā)生的稅費，寧可重復(fù)征收，也絕不會減免。屬地管轄強化了地方政府越位過度干預(yù)經(jīng)濟活動，人為擴大了地區(qū)差距，必然導(dǎo)致屬地企業(yè)待遇優(yōu)先和地方保護，工商企業(yè)屬地管理外加政出多門，極大增加了跨屬地、異地開業(yè)經(jīng)營的企業(yè)成本。
結(jié)果，第一，短平快容易“出業(yè)績”的產(chǎn)業(yè)一哄而上，各地產(chǎn)業(yè)趨同、排斥競爭、創(chuàng)新不足、保護落后、結(jié)構(gòu)惡化、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、舉債賴賬、債臺高筑、無人負責(zé)。第二，源遠流長的“地盤”意識，胡為任性，爭當老大，面子工程，豆腐渣項目，欺上瞞下，弄虛作假，短期行為，拼資源、拼能源、拼消耗、高成本、低效能。第三，政企不分、官商不分、審批設(shè)限、設(shè)租尋租、官商勾結(jié)、腐敗叢生。第四，重復(fù)收費、重復(fù)檢查、歧視排外、選擇性施政、選擇性執(zhí)法。第五，互相封鎖、互相防范、以鄰為壑、雞犬相聞，不相往來，“國中之國”遍地，隱形摩擦不斷，現(xiàn)代版的自然經(jīng)濟。第六，易出政績的GDP面子項目爭先恐后，大肆插手，嚴重越位，吃力不討好的社會責(zé)任、環(huán)境責(zé)任和民生服務(wù)退避三舍，嚴重缺位。
人財物資源配置本應(yīng)像活水、空氣一樣自由流動，而屬地管轄的經(jīng)濟體制造就了一潭潭死水，窒息了生機活力，更使得統(tǒng)一開放競爭有序高效暢通的市場體系一直有名無實，市場發(fā)揮決定性作用也成為空話，商品價格即使全部放開也難以充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。城市群原本是按照市場規(guī)律自然“長出來”的，不是拍腦袋，在地圖上畫圈“畫出來”的。但是中國強大的行政區(qū)劃、屬地管理體制，使得“內(nèi)戰(zhàn)內(nèi)行、外戰(zhàn)外行”成為常態(tài)，花樣迭出、形形色色的“經(jīng)濟圈”、“城市群”、“功能區(qū)”大都徒有虛名，毫無效率可言。“環(huán)渤海”倡導(dǎo)多年，成效甚微，大多是“空唱”。
總體而言，長期實行的經(jīng)濟活動屬地管理體制，造就了市場體系分割封鎖，市場秩序混亂，行政壟斷橫行，潛規(guī)則盛行，不正當競爭泛濫，嚴重弱化了市場應(yīng)有的資源配置效能，增加了巨大的額外交易成本即體制性成本。例如，市場壁壘所發(fā)生的額外成本，自主經(jīng)營受到干擾、不當干預(yù)所發(fā)生的額外成本，競爭不公平不充分、不平等交換所發(fā)生的額外成本，消費者自主選擇受到阻礙所發(fā)生的額外成本，商品和要素?zé)o法自由流動所發(fā)生的額外成本，商業(yè)欺詐誠信缺失所發(fā)生的額外防范成本。而行政壟斷，浪費了大量時間和資源，衍生了無法計數(shù)、難以識別的額外交易成本即體制性成本。高額體制性成本，扭曲了國民經(jīng)濟時間流程和空間結(jié)構(gòu)，降低了資源效率，推高了商品價格，增加了居民負擔，傷害了國計民生。所以說，完善現(xiàn)代市場體系，全面深化改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境，提高市場配置效率，提高流通效能，剔除體制性成本意義重大、刻不容緩。
抓緊推進大部制改革
政府機構(gòu)設(shè)置數(shù)量與效能歷來成反比。除了要解決好屬地管轄的“塊塊”問題，還要圍繞戰(zhàn)略重點，解決好垂直部門轄制互不相屬的“條條”問題。互聯(lián)網(wǎng)－移動互聯(lián)網(wǎng)和實體經(jīng)濟融合發(fā)展，是扁平化、打破局限、橫向流動的過程，但聳立在互聯(lián)網(wǎng)－移動互聯(lián)網(wǎng)和商品流通之上、從計劃經(jīng)濟延續(xù)至今的眾多管理機構(gòu)卻是縱向設(shè)置、相互隔絕的。可以說，在有意無意之間，這種體制也是專門同互聯(lián)網(wǎng)融合“對著干”、“過不去”的體制。盡管經(jīng)過一輪又一輪的管理體制、機構(gòu)改革，但仍然很不徹底。主要表現(xiàn)是，九龍治水、各行其是、自亂其制，職能交叉重復(fù)和遺漏并存，互相推諉掣肘不斷，“你管我管”爭論不休，行政成本和企業(yè)負擔居高不下，市場分銷渠道被行政劃定的邊界阻斷壓抑，被種種行政隸屬關(guān)系封閉禁錮，切割得零零碎碎、難成體系，產(chǎn)供銷輻射半徑被大為壓縮，致使成本高、效能低、“東西貴”，最終使消費者和生產(chǎn)者的切身利益乃至國民經(jīng)濟都受到巨大傷害。
必須按照“大部制”的思路大刀闊斧地深化改革、精簡機構(gòu)，在轉(zhuǎn)變職能基礎(chǔ)上對現(xiàn)行管理機構(gòu)實施再重組。推進大部制思路改革，可以部分借鑒美國商務(wù)部體制，對現(xiàn)有相關(guān)部委按照精簡機構(gòu)、合并同類項原則進行歸并重組。美國是“大商務(wù)部體制”，該體制是在市場經(jīng)濟中長期磨合的產(chǎn)物，目前與我國相似的分散平行設(shè)置的許多部委級別的行政機構(gòu)，在美國都被擺放隸屬于大商務(wù)部名下。其主要機構(gòu)包括：國際貿(mào)易管理局、國家統(tǒng)計局、出口管理局、經(jīng)濟發(fā)展署、技術(shù)發(fā)展局、國家標準與技術(shù)研究所、國家電訊與信息管理局、專利與商標局、國家海洋與大氣發(fā)展局等。在職能性質(zhì)上，商務(wù)部不從事具體事務(wù)的行業(yè)管理和企業(yè)管理。美國的行業(yè)管理主要由行業(yè)協(xié)會進行，如美國進出口商會、汽車工業(yè)協(xié)會、電子協(xié)會、半導(dǎo)體工業(yè)協(xié)會等。企業(yè)管理則主要由商會進行，如各地區(qū)商會、各州商會、全國性商會（如美國商會）進行。無論協(xié)會和商會，并不管行業(yè)或企業(yè)計劃、業(yè)務(wù)，而是協(xié)調(diào)行業(yè)利益、代表行業(yè)利益向政府和國外交涉。其突出特點是“為企業(yè)服務(wù)”，而不是審批管理；其優(yōu)點是減少了許多部門利益和行政掣肘，降低了行政成本，提高了行政效能。
我國大部制改革理應(yīng)從提高效能、降低成本的戰(zhàn)略高度，徹底打破現(xiàn)行部門利益局限，盡快建立符合互聯(lián)網(wǎng)、實體經(jīng)濟融合要求的“大部制”管理體制。而我國政府機構(gòu)多次改革之所以不夠成功、不夠徹底，根本原因是沒有完成“干預(yù)型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，因而沒有走出行政干預(yù)造成的具體事務(wù)過多的陷阱，始終在“你管”還是“我管”中原地打轉(zhuǎn)。這個根本性問題不解決，無論實行什么政策，都不會有希望。
實行大部制體制，就必須下決心動大手術(shù)，削減直至撤銷原來某些權(quán)力過大的政府機構(gòu)。這種機構(gòu)權(quán)力過于集中，弊端叢生，其權(quán)力越來越大，越令人擔憂、令人生疑，塌方式腐敗更令人警醒，已成為經(jīng)濟社會發(fā)展和市場經(jīng)濟最大的也是最后的機構(gòu)障礙，定將妨礙各個部門向服務(wù)職能轉(zhuǎn)型。
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》再次強調(diào)，要加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，建立公平競爭保障機制，打破地域分割和行業(yè)壟斷。深化市場配置要素改革，促進人才、資金、科研成果等在城鄉(xiāng)、企業(yè)、高校、科研機構(gòu)間有序流動。這就要求必須按照《建議》提出的“深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進簡政放權(quán)”，為打破屬地管理和部門分割體制，不斷打出重拳、組合拳。各級政府必須按照中共十八大以來歷次會議精神，自我革命，切實以市場驅(qū)動取代政府驅(qū)動，堅決退出對經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，經(jīng)濟治理要“松手”，徹底解決好政府越位問題，而社會治理要“上手”，徹底解決好政府缺位問題。要綜合治理經(jīng)濟運行行政化，持續(xù)清除有形和無形的屬地管理體制障礙，防止設(shè)置新障礙。而下決心推進這些舉措，層層督察務(wù)求落地生根，就可減輕長期以來企業(yè)背負的數(shù)千億元的隱形負擔，剔除體制性成本，提高效能，創(chuàng)新發(fā)展，保障穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、保就業(yè)、促消費等宏觀戰(zhàn)略意圖更好地實現(xiàn)。這些應(yīng)是“十三五”時期方方面面尋求新突破的主攻方向。
（作者為中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）