近年來，司法腐敗問題已經(jīng)成為國際社會關(guān)注的重大問題之一。各國學者、政策制定者都高度關(guān)注法律在社會發(fā)展中的重要作用，司法腐敗問題也必將與經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展緊密相關(guān)。那么，究竟該如何防治司法腐敗呢？不同國家會采取不同的對策，這些對策取決于很多因素——在該國最需要解決的問題是什么？地方參與者最主要的需求是什么？政府機構(gòu)可以提供什么樣的資源以及時間如何安排等等。

　　綜觀各國防治司法腐敗的實踐，將對司法腐敗的“診斷”與改革方案的目標密切聯(lián)系在一起，無疑是最為重要的。為確保司法廉潔，防治司法機關(guān)的腐敗行為，我們從“診斷”司法腐敗著手，設計防治司法腐敗的方案，推進改革方案的實施，并對結(jié)果進行評估。通過一系列應對措施，防治司法腐敗不僅需要參與者的高度關(guān)注，而且需要公開和靈活的政策對話、全局性的規(guī)劃以及有效的溝通。

　　2009年，我們提出了關(guān)于防治司法腐敗的六大對策。以下對策力圖為防治具體的司法腐敗問題提供一個總體性的指引。當然，不是所有的問題都能夠在以下對策中得到解決。同時，我們必須再次充分認識到防治司法腐敗問題的重要性。

　　對策一：

　　法官選任和任職保障

　　那些受政治庇護、甚至存在腐敗行為的不稱職法官是無法實現(xiàn)司法機關(guān)獨立、公正、問責、透明的高標準的。科學的法官選任制度是極其重要的。

　　法官選任應對符合資格的候選人進行獨立的審核。一些國家建立了法官委員會，承擔法官選任以及其他的法院管理職能。還有一些國家也建立了法官委員會，但是該委員會只負責對空缺的法官職位進行補選。第三種辦法是要求候選者完成專業(yè)學習并通過考試，以使其具備擔任法官的資格。在美國的很多州，法官選任一般會考慮司法機關(guān)的政治化傾向問題。

　　所有這些法官選任方法都不盡完美，也會存在政治性或者其他方面的問題，因此，法官選任辦法必須具有最大限度的透明性，最好在參與過程中能夠不斷更新選任規(guī)則和標準，并公之于眾。任命機構(gòu)的成員也應進行公開選任。律師協(xié)會或其他社會團體應對候選人的資格進行公開和獨立的審查。此外，法官選任也應接受媒體的監(jiān)督。

　　司法的獨立性與法官任職保障息息相關(guān)。如果法官在政治權(quán)威下任職或者任期很短，特別是與選任機構(gòu)保持密切聯(lián)系，那么，法官非常容易受到政治干涉。法官任期較短(經(jīng)常受制于強制性退休年齡和行為的規(guī)定)或者長期固定的任期，會影響司法機關(guān)的獨立性。

　　對于合格的法官，維護和保持他們的獨立性比保護其不被免職更為重要。保持法官薪資不被減免或免職、合理的工作條件(薪資、辦公設施以及裝備、人員配備以及工作量)以及公平的晉升機制，都有助于保障法官任職的連續(xù)性和一致性，也有助于法官廉潔司法。可以說，法院工作人員在保障司法機關(guān)的專業(yè)性和廉潔方面是最為關(guān)鍵的因素。但是，很多國家并未充分認識到這一點，在法院管理人員和其他專業(yè)人員的配備和工作條件方面，并未給予足夠、充分的重視。

　　對策二：

　　案件管理和審理程序

　　正當?shù)某绦蚩梢杂行�減少案件審理中的偏袒和遲延，減少司法機關(guān)的腐敗行為。很多國家已經(jīng)進行了大范圍的審理程序改革，包括口頭審理程序，加強證據(jù)立法以及強化辯護程序。在某種程度上，這樣的大范圍改革對防治腐敗行為提供了良好的契機。在那些程序改革開展的比較好的國家，腐敗行為發(fā)生的機會就比較小，腐敗行為的成本也會比較高，這就更有助于司法機關(guān)廉潔司法。然而，在民事和刑事司法領(lǐng)域的重要程序性變化(例如變書面審理為口頭審理)是大范圍的和長期的，且需要付出較高的成本。在這樣的程序改革中，地方領(lǐng)導者是重要的推動因素，其他的參與者也起到了積極的作用。

　　不論是大范圍的程序改革還是某一領(lǐng)域的程序改革，都會出現(xiàn)一系列問題。其中，將特定案件分配給特定的法官就是問題之一。為解決這一問題，隨機分案系統(tǒng)應運而生。另一個可能導致司法腐敗的原因就是缺乏對案件記錄的有效管理。當書記員并不能確保案件材料穩(wěn)妥保管時，案件材料有可能部分或全部丟失。這時，案件材料的管理就顯得尤為重要。一些國家成立了案卷管理中心，請專業(yè)管理人員承擔案卷管理工作，以保障案卷的準確性，并對案卷進行及時更新。這一做法不僅可以提升工作效率，改善案卷保管條件，而且可以消除通過泄露案件材料獲得利益的司法腐敗行為。

　　另一個較為重要的問題，就是案件管理信息和統(tǒng)計系統(tǒng)，這一系統(tǒng)反映了法官和其他法院工作人員的工作量和工作表現(xiàn)。研究表明，審理中的延遲常常源于法官對案件的疏于管理。但是，過度的審理延遲則是由多種因素導致的，當然也包括腐敗行為，如在案件程序轉(zhuǎn)換時，法官有很多機會拖延案件審理的時間。

　　在執(zhí)行中，這種拖延行為也是很常見的。對于敗訴者而言，他們有明顯的動機來拖延法院判決的執(zhí)行，因為這樣的拖延可以幫助其隱匿或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，因為支付的財產(chǎn)利息可能低于市場利息。判決不能有效地執(zhí)行，會極大地損害法院判決的權(quán)威。在執(zhí)行過程中，存在各種各樣可以拖延執(zhí)行的情況。其中，最為常見的情況，就是由于執(zhí)行的程序缺陷而出現(xiàn)的腐敗行為，如繁雜的執(zhí)行程序、執(zhí)行人員的自由裁量權(quán)、惡意申訴以及信息不公開等等。針對這些問題，應采取的對策包括：適當簡化執(zhí)行程序、明確債務人披露和返還財產(chǎn)的責任范圍、擴大發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)線索和財產(chǎn)清算的范圍。最為重要的是，對執(zhí)行行為進行有效的監(jiān)督，并及時駁回執(zhí)行中故意拖延執(zhí)行的申訴。在執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)的問題就是司法機關(guān)在未充分審查的情況下，就依托自動化的案件管理和統(tǒng)計系統(tǒng)。在案件進入管理和統(tǒng)計系統(tǒng)前，法院必須確保執(zhí)行程序的高效以及數(shù)據(jù)的準確性。因此，之前的審查程序就顯得更為重要。

　　對策三：

　　職業(yè)道德和司法廉潔

　　在司法人員職業(yè)行為規(guī)范中，被廣泛使用的是2002年《班加洛爾司法行為準則》。2007年，美國司法廉潔小組開始起草該準則的注釋，以便更好地指導司法人員的司法行為。司法廉潔小組由美國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)起，由最高法院的大法官以及其他資深法官組成。這一小組還起草其他法院工作人員的道德準則。

　　正如法律并不一定能達致預期的法律目的一樣，司法行為準則的實施只是樹立司法人員職業(yè)道德的第一步。司法機關(guān)的領(lǐng)導者必須確保法官和其他司法人員了解并切實遵守這些行為準則。成功的職業(yè)道德規(guī)劃包括初任培訓以及對相關(guān)人員的定期培訓、為面臨道德問題的司法人員提供指引的機制、申訴和執(zhí)行程序以及公布對違反職業(yè)道德行為的處理決定。除了為法官制定全面的職業(yè)道德規(guī)劃，司法機關(guān)通常還有責任對司法人員的職業(yè)道德規(guī)劃進行監(jiān)督。有時，這種監(jiān)督還要涉及檢察官、公益律師、私人偵探，甚至是整個法律職業(yè)群體。通常，司法審查會影響律師協(xié)會以及其他專業(yè)組織的行為規(guī)范。司法機關(guān)對職業(yè)行為的積極監(jiān)督有助于提升司法機關(guān)的效率和公信度，促進司法廉潔。

　　職業(yè)道德問題并非一個孤立的問題，我們必須將這一問題同法院運行以及對司法人員的激勵機制聯(lián)系在一起。我們必須清楚地認識到，職業(yè)道德行為是評價法院工作的重要因素，在對司法人員財產(chǎn)、經(jīng)費以及其他資源的管理中起到了積極的作用，即可以有效地限制法官的自由裁量權(quán)、調(diào)查和懲治違反職業(yè)道德的行為。

　　對于防治司法腐敗，一個寶貴的經(jīng)驗就是加強司法機關(guān)之間的合作，并強化司法公開。在很多國家，司法機關(guān)的職能包括審查行政機關(guān)的決定、律師協(xié)會的行為規(guī)范以及替代性糾紛解決機構(gòu)的處理結(jié)果(從鄰里調(diào)解中心到國際商業(yè)仲裁機構(gòu))。法院對其他機構(gòu)的審查職責保障了這些機構(gòu)對法律的正確適用，也使法院有能力應對法院自身和其他機構(gòu)的腐敗行為。

　　對策四：

　　經(jīng)費保障

　　司法機關(guān)需要充足的經(jīng)費保障，以避免司法腐敗。司法機關(guān)要吸引優(yōu)秀的人才、為其提供良好的工作條件、進行法院管理以及對司法人員進行培訓，這些都需要充足的經(jīng)費保障。只有這樣，司法機關(guān)才能實現(xiàn)獨立、公正、廉潔、問責和公開。

　　在確保司法機關(guān)享有充足和持續(xù)的經(jīng)費保障方面，不同國家有著不同的實踐經(jīng)驗，很難加以比較。在一些國家，法院的經(jīng)費預算標準要以政府預算為基準，再乘以固定的比例。在其他國家，司法部或者其他行政機構(gòu)確定預算的數(shù)額，并向議會提案。還有一些國家，司法機關(guān)有充分的自主權(quán)，其經(jīng)費預算提案一般會被議會所采納。關(guān)于司法預算的內(nèi)容、司法預算是否可以因罰款、稅費以及其他司法機關(guān)的收益而予以增加的問題，并無定論。一些國家不允許逐年減少司法機關(guān)的經(jīng)費預算，或者限制減少某一種類的經(jīng)費預算(如司法人員的工資)。在預算管理方面，不同國家的做法也不盡相同。但是，普遍的趨勢是增加司法機關(guān)自身的財政自主權(quán)，以增加司法機關(guān)的獨立性，并對其資源進行有效管理。

　　司法機關(guān)的經(jīng)費保障體系往往依賴于國家憲法和長期的法律傳統(tǒng)，是很難輕易變化的。盡管如此，我們還應密切關(guān)注以下幾個問題：

　　第一，以國家預算為基礎(chǔ)，設定固定的比率來確定司法機關(guān)的經(jīng)費預算，會導致不同年度經(jīng)費的分配不均，造成某些年度過剩或不足的情況，因為這樣的計算方法并未與司法機關(guān)的需求和工作聯(lián)系起來，也消除了經(jīng)費預算對于提升司法機關(guān)工作的積極作用。

　　第二，因罰款、稅費而增加司法機關(guān)經(jīng)費預算的方法會因收入減少而產(chǎn)生不正當?shù)膭訖C，影響司法公正，并可能限制司法公開。

　　第三，司法機關(guān)以外的其他部門享有對經(jīng)費預算和使用的權(quán)威，會損害司法機關(guān)的獨立性，造成政治干預。

　　因此，在司法機關(guān)經(jīng)費保障問題上，必須加以重視的三個原則是：

　　第一，司法機關(guān)的經(jīng)費預算必須建立在司法機關(guān)的管理和統(tǒng)計的基礎(chǔ)上。司法機關(guān)的管理和統(tǒng)計，反映了法院案件的數(shù)量以及工作的效率。

　　第二，司法機關(guān)在經(jīng)費保障中應起到實質(zhì)性的、直接的作用。與其他問題相比，這一點很重要。只有這樣，才能降低司法機關(guān)的腐敗行為，使其免受其他權(quán)力機關(guān)的政治干預。

　　第三，在司法機關(guān)經(jīng)費預算和管理中，公開是關(guān)鍵性的因素。公開可以保障司法機關(guān)在公用經(jīng)費的分配和支出方面是合法、合理的，司法機關(guān)也有義務承擔相應的責任。

　　對策五：

　　對司法腐敗行為的調(diào)查和懲治

　　法院裁判正確與否，可以通過上訴程序予以判斷。與上訴程序截然不同，司法機關(guān)同樣需要具備專業(yè)知識和專業(yè)技能的司法組織，來調(diào)查和處理對于法院和法院工作人員的投訴。通常，這些行政部門設在司法機關(guān)內(nèi)部(有時在最高法院，有時在法官協(xié)會)。在一些國家，司法部有對法院工作進行行政管理的職責，并有權(quán)處理司法機關(guān)的紀律問題。這些國家所面臨的共同問題就是，必須在保護司法機關(guān)不受腐敗行為的侵害與保護被投訴司法人員的正當權(quán)益之間尋求平衡。

　　《聯(lián)合國反腐敗公約》第二條提供了一個切入點。司法機關(guān)有職責促進司法廉潔，并防治司法人員的腐敗行為。提升職業(yè)能力，以完成這一職責，對于促進國際合作和專業(yè)協(xié)助來說，是十分重要的課題。

　　對腐敗行為的懲治應是公正和一致的。在被指控有腐敗行為時，法官有時被允許辭職，有時被免職(如未盡職責)。法官辭職或免職暗示著對法官司法腐敗行為的懲治已經(jīng)結(jié)束。但是，在有些案件中，同樣的行為所受到的懲罰會更為嚴厲。上述懲治措施，在一定程度上容忍了司法腐敗行為，并會損毀司法系統(tǒng)的合法性。對腐敗行為缺少一致的懲治，反映出懲治機關(guān)的能力不足。最大限度地推進司法公開，包括公布紀律規(guī)定，可以促進懲治的公正和一致。此外，司法機關(guān)也應提升司法能力，以加大對腐敗行為的懲治力度。

　　除了司法機關(guān)的腐敗行為以外，很多國家都認為，要對腐敗行為有效防治，就必須減少腐敗的機會，切斷腐敗的利益鏈條，并盡可能地加大腐敗行為被查處的幾率和對腐敗人員的處罰力度。最后，所有這些措施必須依賴于法院的司法能力、懲治力度以及相關(guān)法律實施部門，以收集、出示以及采信腐敗犯罪行為的證據(jù)。當然，對于涉及多重交易、案情復雜、隱匿技術(shù)高端的重大腐敗案件，司法機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)通常會由于政治和經(jīng)濟利益，而降低對這些案件的懲治力度，這也會在一定程度上導致司法腐敗。此外，《聯(lián)合國反腐敗公約》要求在司法腐敗案件中，當事方必須采取措施，防止對司法人員進行虛假指控或干預。

　　對策六：

　　公開和公共參與

　　正如在法官選任部分提及的那樣，正當?shù)某绦蚩梢员Ｕ纤痉�機關(guān)不受政治干預和其他干涉，以最大限度地減少腐敗行為，司法行政行為也是一樣的。司法機關(guān)必須通過促進司法公開、加大公眾參與、加強社會監(jiān)督以及媒體監(jiān)督等方式，改進審理程序、信息系統(tǒng)、道德標準以及經(jīng)費管理。

　　學術(shù)團體以及辯護組織都一致要求通過各種措施，促進司法公開和司法廉潔，減少司法腐敗。對于促進司法公開，最為重要的建議如下：

　　第一，司機機關(guān)應公布關(guān)于審判、經(jīng)費、管理和政務工作的年度報告。

　　第二，公布法律解釋和司法指導意見。

　　第三，讓公眾知曉訴訟程序。

　　第四，公示法官及資深法院工作人員的財產(chǎn)和收入情況。

　　第五，加強社會團體對法院工作的監(jiān)督。

　　第六，媒體工作(包括司法機關(guān)內(nèi)設的新聞辦公室以及對新聞記者的培訓)。

　　在公共管理中，讓公眾知曉必要的信息對于促進公開是非常必要的。特別是，根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》第十條的規(guī)定，各締約國均應采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度。第十三條則規(guī)定，在防治腐敗的過程中，政府有責任推動公共部門以外的個人和團體，例如民間團體、非政府組織和社區(qū)組織等，積極參與預防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗行為嚴重性及其所構(gòu)成的威脅的認識。這一規(guī)定也同樣體現(xiàn)在《非洲聯(lián)盟防止和打擊腐敗公約》的第九條中。

　　很多國家也通過憲法和其他法律，要求政府進行公共報告。然而，對于司法機關(guān)來說，只有小部分有關(guān)信息報告的法律中有關(guān)于報告的明確規(guī)定。因此，司法機關(guān)必須在立法和判例中對相關(guān)問題進行研究，不斷改進司機機關(guān)公共報告機制。

　　在很多國家，社會團體在獲得公共信息等方面發(fā)揮了重要的作用。公民組織和專業(yè)組織對司法機關(guān)進行監(jiān)督，傳播相關(guān)信息，并為其他社會團體提供法律幫助，這些都促進了司法機關(guān)選任的透明度，確保司法機關(guān)不受干預，并有助于提升司法效率，為公眾提供更好的司法服務。除了對公共部門官員權(quán)力進行監(jiān)督外，公民組織力圖對社會利益進行合理的分配，使全社會形成對法律的信仰，并推進社會民主政治的發(fā)展。此外，公民組織在合理分配社會利益的同時，也進行了廣泛的聯(lián)合，這對于提升司法廉潔和司法工作都是十分有效的。研究表明，社會組織的參與不僅減少了司法腐敗，而且提升了公眾對于公共機構(gòu)的信任。

　　另一個比較值得借鑒的經(jīng)驗，就是定期對使用司法資源的人進行調(diào)查，以記錄他們對法院工作的印象。調(diào)查通常會詢問他們對于法院工作的評價，例如他們對法院安全檢查的感受、法院的指示標志是否清楚、等待審理程序的時間。然而，也可以繼續(xù)詢問他們更為敏感的問題，如審判是否公正、審理程序是否清晰以及法官是否存在索賄行為。通常，法官和法院工作人員都會十分關(guān)注這些調(diào)查結(jié)果，也會根據(jù)調(diào)查結(jié)果，不斷提升自身的司法服務水平。

　　美國國際開發(fā)署和其他部門已經(jīng)幫助了很多社會團體，以進一步促進司法廉潔。我們經(jīng)常面臨的問題就是，由于缺少持續(xù)的財政資助，這些社會團體的運轉(zhuǎn)面臨經(jīng)費上的困難。在某些地區(qū)，一些社會組織(如律師協(xié)會和商業(yè)組織)通過獨立的贏利行為，解決資金問題，并對司法機關(guān)的行為進行監(jiān)督(例如，律師協(xié)會會在法官選任和更換時，調(diào)查律師對于法官工作的評價)。

　　(□美國國際開發(fā)署 □編譯 金曉丹 譯者單位：最高人民法院司改辦)