歧視性條款違反世貿(mào)原則 美國通脹削減法案擾亂國際市場
美式“護(hù)欄”：全球產(chǎn)業(yè)鏈之害
本報(bào)記者 柴雅欣
美國《通脹削減法案》已正式成為立法，其中有關(guān)歧視性電動(dòng)汽車補(bǔ)貼條款引發(fā)多方不滿。相關(guān)措施以整車北美當(dāng)?shù)亟M裝等條件作為提供補(bǔ)貼的前提，對其他進(jìn)口同類產(chǎn)品構(gòu)成歧視，涉嫌違反世貿(mào)組織最惠國待遇、國民待遇等原則。
韓國、歐盟等世貿(mào)組織成員對此表達(dá)了嚴(yán)重關(guān)切或擔(dān)憂。我國商務(wù)部新聞發(fā)言人也表示，美國作為世貿(mào)組織成員，應(yīng)以符合世貿(mào)組織規(guī)則的方式實(shí)施相關(guān)投資政策，維護(hù)公平競爭的貿(mào)易秩序。中方將持續(xù)跟蹤評估美方立法的后續(xù)實(shí)施情況，必要時(shí)將采取措施維護(hù)自身合法權(quán)益。
《通脹削減法案》為何涉嫌違反世貿(mào)組織最惠國待遇、國民待遇等原則？法案真能削減美國通脹嗎？記者采訪了中國銀行研究院資深研究員王家強(qiáng)、中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所副研究員李崢。
法案對降低美國通脹而言杯水車薪，某些方面甚至反其道而行之
記者：美國《通脹削減法案》出臺(tái)背景是什么？
王家強(qiáng)：《通脹削減法案》是一部旨在通過減少財(cái)政赤字、降低消費(fèi)成本、投資新能源等政策來抑制美國通貨膨脹的法案，涉及能源安全和氣候變化、醫(yī)療健康、稅制改革等領(lǐng)域。據(jù)稱，法案預(yù)計(jì)在未來10年將為美國增加約7370億美元財(cái)政收入，削減財(cái)政赤字超過3000億美元。
《通脹削減法案》實(shí)質(zhì)上是《重建美好未來法案》的“縮減版”，后者是拜登政府在2020-2021年期間提出的立法框架，雄心勃勃地計(jì)劃在社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境項(xiàng)目上開展自20世紀(jì)30年代大蕭條期間“羅斯福新政”以來最大的全國性公共投資。該計(jì)劃初始規(guī)模為3.5萬億美元，由于兩黨分歧較大，多次博弈后降至約2.2萬億美元，但依然受到參議員曼欽等反對。此后，經(jīng)過持續(xù)數(shù)月的談判和局部調(diào)整，規(guī)模大幅縮水，在美國通脹高企之際修正為《通脹削減法案》乘勢推出。
當(dāng)前，拜登政府民意支持率不斷下降，此時(shí)推出法案以爭取民眾對中期選舉的支持，顯得“刻意為之”。法案通過的過程也值得玩味。今年8月7日，參議院以51票對50票勉強(qiáng)通過該法案，民主黨人都投贊成票，共和黨人都投反對票，最后靠副總統(tǒng)哈里斯的一張贊成票才打破僵局。8月12日，眾議院以220票對207票通過該法案，依然是民主黨人投贊成票，共和黨人投反對票，這反映了美國的政治極化現(xiàn)象和“美式民主”下黨派政治之爭的低效。
李崢：法案著重關(guān)注了氣候變化和新能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其中在能源安全和氣候變化領(lǐng)域計(jì)劃投資3690億美元。從這部法案的主要內(nèi)容來看，法案雖然名為《通脹削減法案》，但其中并沒有很多能直接抑制美國高企通脹水平的短期有效做法，它的一個(gè)主要邏輯是通過促進(jìn)美國能源轉(zhuǎn)型、降低美國在醫(yī)療領(lǐng)域的開支等方式，降低美國國內(nèi)能源價(jià)格等，從中長期來控制通脹水平。
記者：法案能真正削減美國通脹？
王家強(qiáng)：正如投票過程如此勉強(qiáng)，側(cè)面反映出該法案的名不副實(shí)。實(shí)際上，美國高通脹有著復(fù)雜的成因：為應(yīng)對疫情和刺激經(jīng)濟(jì)實(shí)施了超寬松貨幣政策和大規(guī)模財(cái)政支出，帶來過度需求；疫情沖擊和貿(mào)易保護(hù)政策(如貿(mào)易戰(zhàn)和科技制裁)，擾亂了全球供應(yīng)鏈，提升了生產(chǎn)和消費(fèi)成本；烏克蘭危機(jī)推動(dòng)全球糧食和能源價(jià)格飆升，通脹形勢進(jìn)一步惡化；氣候變化背景下的綠色轉(zhuǎn)型約束，對于美國這樣的碳排放大國而言，產(chǎn)生較大的通脹壓力。
要解決通脹問題，離不開供求法則。一方面要大力提升制造能力，降低貿(mào)易壁壘，改善供給水平；另一方面要大力削減由美聯(lián)儲(chǔ)過度貨幣發(fā)行、居民過度負(fù)債消費(fèi)、政府過度開支等帶來的超額需求。從具體內(nèi)容看，《通脹削減法案》對于降低美國通脹而言可謂杯水車薪，某些方面甚至反其道而行之。
一是該法案會(huì)推升投資和消費(fèi)需求。對能源和氣候領(lǐng)域的投資將造成需求推動(dòng)的通脹壓力，而其主要聚焦于發(fā)展新能源和推動(dòng)綠色生產(chǎn)，對總供給能力改善的前景有待觀察；延長醫(yī)保補(bǔ)貼和處方藥定價(jià)改革，對低收入和老年人群更加有利，而這類人群邊際消費(fèi)傾向更高，可能加劇通脹。
二是對大企業(yè)增稅將損害長期供應(yīng)。法案對年收入超過10億美元的企業(yè)設(shè)定15%的最低稅率，可多征稅2220億美元。大企業(yè)稅負(fù)加重，一定程度會(huì)限制投資和供應(yīng)鏈改善；征稅還會(huì)影響長期創(chuàng)新投入和資本開支，抵消綠色投資對供給增長的積極影響。美國稅收基金會(huì)預(yù)計(jì)，法案將使美國長期產(chǎn)出減少約0.1%，損失約3萬個(gè)工作崗位。
三是財(cái)政赤字削減規(guī)模并不算大。2021財(cái)年美國財(cái)政赤字高達(dá)2.8萬億美元，而法案實(shí)施預(yù)計(jì)會(huì)降低財(cái)政赤字約3000億美元，且這將在未來10年實(shí)現(xiàn)，每年減少約300億美元赤字，抑制通脹作用非常有限。美國國會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)計(jì)，未來十年財(cái)政赤字累計(jì)將達(dá)到14.5萬億美元，法案削減的赤字占比僅為2.1%。而且，法案是否能削減赤字仍存疑。美聯(lián)儲(chǔ)大幅高頻加息，很可能導(dǎo)致2023年美國經(jīng)濟(jì)陷入衰退，使財(cái)政收入減少，赤字規(guī)模將再次走高。
歧視性條款違反世貿(mào)組織原則，美國為自身利益利用產(chǎn)業(yè)政策，扭曲全球新能源市場競爭
記者：如何看待《通脹削減法案》中的歧視性條款？其違反了世貿(mào)組織的哪些相關(guān)原則？
王家強(qiáng)：最惠國待遇原則是世貿(mào)組織最重要、最基本的原則之一，要求一個(gè)成員給予另一個(gè)成員方的貿(mào)易優(yōu)惠和特許，必須自動(dòng)給予所有其他成員；國民待遇原則是最惠國待遇原則的重要補(bǔ)充，即進(jìn)口外國商品或服務(wù)，應(yīng)與國內(nèi)商品或服務(wù)處于平等待遇的原則。法案中關(guān)于氣候投資和支持新能源、新能源汽車發(fā)展中的“購買美國貨”規(guī)定，屬于歧視性條款，明顯違反了世貿(mào)組織有關(guān)最惠國待遇、國民待遇等原則。
《通脹削減法案》將新能源、新能源汽車領(lǐng)域的產(chǎn)品與服務(wù)優(yōu)惠待遇，限于美國以及與美國簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國家，是典型的排他與歧視行為，與多邊貿(mào)易框架下的原則相違背。例如，法案提出將向購買二手電動(dòng)汽車的美國人提供4000美元稅收抵免，向購買新電動(dòng)汽車者提供7500美元稅收抵免，但前提是汽車電池中至少有40%的金屬原料和礦物(例如鋰和鈷)要在美國或者與美國簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國家開采、提煉。
目前，中國在應(yīng)對氣候變化的許多領(lǐng)域已具有較強(qiáng)的競爭力，例如中國新能源電池產(chǎn)能已占據(jù)全球的半壁江山，全球動(dòng)力電池裝機(jī)量前20企業(yè)里有15家是中國企業(yè)。2021年，中國鋰電池出口額為284億美元，其中美國是最重要的出口市場之一，出口額約為50億美元。法案顯然將中國生產(chǎn)的新能源電池、電動(dòng)汽車等排除在供應(yīng)鏈之外，針對意味非常明顯。對此，歐盟、中國、韓國等表示嚴(yán)重關(guān)切，是很自然而必須的態(tài)度。
李崢：與先前美國通過的《芯片與科學(xué)法案》類似，《通脹削減法案》也存在不少提倡“美國制造”的“護(hù)欄條款”，具體涵蓋兩個(gè)層面：第一層是針對特定國家的護(hù)欄，即美國政府所指定的特定國家及其礦物和產(chǎn)品不能享受補(bǔ)貼，這明顯是為中國產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)定的歧視性待遇，削弱其成本優(yōu)勢；第二層是針對所謂的“友邦國家”，美國可以用這個(gè)條款和盟國談判，如果這些國家接受了美國的相應(yīng)要求，雙方在新能源領(lǐng)域達(dá)成貿(mào)易協(xié)定，也能享受美國相應(yīng)的補(bǔ)貼和稅收減免。
全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的形成和發(fā)展，是市場規(guī)律和企業(yè)選擇共同作用的結(jié)果。無論是芯片產(chǎn)業(yè)還是新能源產(chǎn)業(yè)，都是高度全球化的。各國分工協(xié)作，共同推動(dòng)技術(shù)持續(xù)快速進(jìn)步，才有利于維護(hù)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。不公正的貿(mào)易壁壘、“護(hù)欄”，實(shí)際上是美國為了自身利益，利用產(chǎn)業(yè)政策擾亂國際市場和全球供應(yīng)，讓全球新能源產(chǎn)業(yè)從一種比較自由開放的發(fā)展格局走向比較封閉、陣營化的發(fā)展格局。如果任由這一趨勢發(fā)展，將進(jìn)一步扭曲全球新能源市場競爭。
法案推出時(shí)間遲、影響市場規(guī)模有限、政策紅利或被技術(shù)紅利沖淡，美國新能源產(chǎn)業(yè)難以兼顧“獨(dú)立”與“自主”
記者：有解讀認(rèn)為，美國《通脹削減法案》表明美國新能源產(chǎn)業(yè)意圖實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立自主”。如何看待法案的目標(biāo)和后續(xù)效果？
李崢：近年來，美國愈發(fā)看重新能源的戰(zhàn)略地位，主要有兩個(gè)因素：一是傳統(tǒng)能源易受國際地緣政治影響，供應(yīng)和價(jià)格波動(dòng)巨大，近期能源價(jià)格飆升成為美國通脹加劇的重要因素。二是新能源技術(shù)趨于成熟，經(jīng)濟(jì)效益更加明顯，尤其是新能源汽車、光伏技術(shù)進(jìn)步速度加快。這使得美國不僅希望成為全球新能源技術(shù)的領(lǐng)先國，也希望從新能源產(chǎn)能中獲得豐厚收益。但是，美國試圖通過大規(guī)模投資和稅收結(jié)構(gòu)性傾斜促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)的“獨(dú)立自主”，但仍面臨四個(gè)突出問題：
一是法案推出時(shí)間太晚，已錯(cuò)過黃金窗口，政策激勵(lì)難以起到?jīng)Q定性效果；二是法案影響的市場規(guī)模有限，難以撼動(dòng)全球新能源產(chǎn)業(yè)格局；三是法案所提供的政策紅利可能被技術(shù)紅利所沖淡。即便考慮到補(bǔ)貼因素，他國一些技術(shù)較為先進(jìn)的新能源產(chǎn)品仍將在美國市場具有競爭力；四是法案追求的“獨(dú)立”和“自主”存在內(nèi)在矛盾，難以兼顧。“獨(dú)立”主要針對產(chǎn)能，較容易通過產(chǎn)業(yè)引進(jìn)實(shí)現(xiàn)。而“自主”主要針對技術(shù)，需要長期積累和持續(xù)研發(fā)。法案從覆蓋時(shí)間段、激勵(lì)領(lǐng)域上更側(cè)重前者，即在短期內(nèi)帶動(dòng)美國新能源擴(kuò)產(chǎn)。具有成熟技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈和市場分布全球的外國企業(yè)將更容易從中受益，借此鞏固其技術(shù)領(lǐng)先地位。從長期看，美國能否在政策激勵(lì)期內(nèi)塑造出技術(shù)優(yōu)勢仍存較大疑問。
美國打著“削減通脹”的旗號，破壞公平競爭的貿(mào)易秩序，損害全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈格局和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程
記者：如何看待《通脹削減法案》的外溢作用？將對全球新能源產(chǎn)業(yè)帶來什么影響？
王家強(qiáng)：《通脹削減法案》已經(jīng)生效，很難因其他國家的反對而改變。未來相關(guān)國家可以通過世貿(mào)組織的多邊框架去提起爭議訴訟；還可在對等原則下，對國內(nèi)企業(yè)的利益采取相應(yīng)的保護(hù)措施，或?qū)γ绹淖龇ú扇?bào)復(fù)舉措。全球新能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)無疑將迎來新的競爭角逐。
短期看，法案尚難撼動(dòng)全球新能源產(chǎn)業(yè)格局。法案實(shí)施可能會(huì)刺激美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)取得一定發(fā)展，導(dǎo)致美國對中國相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口需求放緩。但從市場看，2021年全球新能源轉(zhuǎn)型投資超過7500億美元，中國約占35%。美國短期尚難完全擺脫對中國市場的供應(yīng)鏈，特別是新能源生產(chǎn)需要大量的關(guān)鍵礦物，如鈷、鎳、鋰等，中國在提煉這些礦物方面具有領(lǐng)先優(yōu)勢；而且，美國的生產(chǎn)成本仍然很難追趕中國，新能源汽車市場規(guī)模仍然不大，短期內(nèi)只會(huì)導(dǎo)致美國消費(fèi)者選擇受限、消費(fèi)成本增加和消費(fèi)者剩余受損。
長遠(yuǎn)看，以《通脹削減法案》為引子，各國將會(huì)更加關(guān)注新能源產(chǎn)業(yè)的安全和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，本土化、近岸化和圈子化發(fā)展的趨勢還將會(huì)進(jìn)一步演變，對全球新能源產(chǎn)業(yè)布局帶來新的影響，市場競爭更趨激烈。只有成本領(lǐng)先、技術(shù)領(lǐng)先和市場領(lǐng)先的國家，才會(huì)在長遠(yuǎn)的競爭中勝出。
中國要堅(jiān)持既定的發(fā)展路徑和發(fā)展戰(zhàn)略，提升芯片、新能源等先進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力，為產(chǎn)業(yè)鏈競爭奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
記者：在芯片、新能源等重要領(lǐng)域，美國頻頻推出產(chǎn)業(yè)支持法案，在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上做文章，以競爭之名行遏制之實(shí)。中國該如何積極應(yīng)對、謀求發(fā)展？
李崢：拜登政府上臺(tái)以來，先后推動(dòng)出臺(tái)了《基建法案》《芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》。這三個(gè)法案在一定程度上都以中國為遏制打壓的主要對手。
面對這種情況，我們要堅(jiān)持既定的發(fā)展路徑和發(fā)展戰(zhàn)略，將更多應(yīng)對工作放在提升我國科技體系韌性、國際競爭力、國際吸引力等具體領(lǐng)域，尤其重視落實(shí)科技自立自強(qiáng)戰(zhàn)略。在下一代半導(dǎo)體、量子計(jì)算等具有顛覆性的領(lǐng)域，要做好預(yù)先布局和技術(shù)積淀，塑造未來國際競爭力。
我們要注重培育國際合作網(wǎng)絡(luò)。就新能源海外市場來說，美國的“護(hù)欄”在一定程度上也封閉了其本國新能源市場，但實(shí)際上，全球新能源市場增量仍非常大，這些增量市場是未來競爭的重點(diǎn)，我們要利用好先發(fā)優(yōu)勢。
王家強(qiáng)：對于美國利用產(chǎn)業(yè)政策在芯片、清潔能源等重要領(lǐng)域與我博弈的態(tài)勢，我國要基于自身積累的市場競爭地位，在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上予以重視，采取措施積極應(yīng)對。
做好關(guān)鍵產(chǎn)品的保供穩(wěn)價(jià)，積極提升產(chǎn)業(yè)鏈競爭力和發(fā)展韌性。
進(jìn)一步強(qiáng)化對硬科技和基礎(chǔ)研究的支持，扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對基礎(chǔ)技術(shù)、關(guān)鍵裝備、“卡脖子”環(huán)節(jié)等領(lǐng)域“補(bǔ)短板”，提升芯片、新能源等先進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力。加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級改造，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)字化、智能化和綠色化水平。
加快推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域發(fā)展，增強(qiáng)能源安全保障能力。隨著綠色經(jīng)濟(jì)興起和全球地緣政治格局深刻重塑，能源問題已成為涉及產(chǎn)業(yè)安全和國家利益的全局性、戰(zhàn)略性問題。我國作為制造業(yè)大國和能源消費(fèi)大國，應(yīng)持續(xù)推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域發(fā)展，維護(hù)能源安全和產(chǎn)業(yè)鏈競爭力。加快清潔能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，大力扶持清潔能源上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，打造全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，提升清潔能源產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。