通州正在建設(shè)的“新北京中心”項目《中國經(jīng)濟周刊》視覺中心 首席攝影記者 肖翊|攝

　　《中國經(jīng)濟周刊》 記者 王紅茹 | 北京報道

　　(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2016年第19期)

　　隨著北京市屬行政事業(yè)單位2017年底陸續(xù)搬遷至通州時間的臨近，北京城市功能重新定位的窗口已經(jīng)打開。

　　北京市委、市政府東遷通州后，正義路原址如何使用？東城區(qū)其他機關(guān)原址如何使用？是中央接管讓部委進(jìn)駐？抑或有其他用途？這一切還懸而未決。

位于正義路的北京市人民政府大樓

　　市政府辦公舊址作何用途？

　　5月，位于東城區(qū)正義路2號的北京市委、市政府機關(guān)大院，一切如往常一樣按部就班和井然有序。

　　然而，北京市四大班子搬遷至通州幾成定局。在今年的全國兩會上，全國人大代表、北京市副市長李士祥在參加北京團團組會議時表示，2017年年底，市委、市人大、市政府、市政協(xié)四大班子將按時序搬到行政副中心辦公，并帶動相關(guān)部門搬過去辦公，將實現(xiàn)40萬人向外疏解。

　　“按時序的意思一開始并非全部搬遷，而是先部分搬遷，逐步實現(xiàn)全部搬遷。”一位北京市機關(guān)的工作人員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者。

　　北京四大班子搬遷通州，這不是一件小事。暫且不論北京市委、市人大、市政協(xié)這三個部門有多少機構(gòu)，僅北京市政府就包括市政府辦公廳、市發(fā)改委等25個政府組成部門、地稅局等18個市政府直屬機構(gòu)、市政府直屬特設(shè)機構(gòu)國資委等共45個工作部門。此外，市政府還包括監(jiān)獄管理局等6個部門管理機構(gòu)。

　　按官方公布的數(shù)據(jù)，搬遷之后，可向外疏解40萬人。這或許能讓擁擠慣了的北京喘口氣。

　　“不見得！”李燕(化名)的回答干脆利落。她跟老公同在北京的不同機關(guān)部門上班，在她看來，搬遷到通州的初期，交通會更加擁堵。

　　“我們家住在三環(huán)附近，如果搬過去，我們倆又不在一起上班，他在五環(huán)邊，我在六環(huán)外，每天上班花費在路上的成本都比較高。”李燕估計單位會想辦法創(chuàng)造條件解決兩地之間的通勤成本，比如未來可能會有公租房等，“但是這些還都沒影兒”。

　　“好幾個部委都來我們單位看過了，但是最終哪個部委要，還不確定。”位于東城區(qū)北京市某機關(guān)公務(wù)員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，如果不出意外，他們單位搬遷后，中央部委機關(guān)很可能搬遷到現(xiàn)在的辦公地點。

　　這一消息雖未經(jīng)確認(rèn)，但卻跟北京大學(xué)楊開忠教授的觀點不謀而合。他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，空置出的原址大致有三種用途，第一，可作為中央機關(guān)及有關(guān)事業(yè)單位的使用空間，比如北京市委市政府所在地，就可以給中央機關(guān)使用。第二，可作為一些綠地等開放的空間。第三，可作為文化用途，比如博物館等等。

　　如果作為中央機關(guān)的使用空間，是否會形成新的擁堵？“不可能。”楊開忠的回答果斷堅決，“盡管是作為改善中央職能的空間的調(diào)整，但只要按規(guī)劃，人口密度跟原來相比是縮小的，人口密度降下來了，在其他條件一定的情況下，擁堵加劇就不可能發(fā)生。”

　　但是北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平通過《中國經(jīng)濟周刊》提醒，不要在原址建立新的商業(yè)機構(gòu)，這會帶來更大的擁堵，應(yīng)該“還地于民”。“盡量往文化、環(huán)境方面考慮，而不是把它置換為商業(yè)空間。有些空間可以用來做綠化空間，做市民休憩的空間，還有一些可能做一些博物館和文化館， 這樣故宮和南鑼鼓巷的壓力就會少一點。”李國平說。

　　專家：東城西城合并不會那么急迫

　　空間功能定位的變化常會涉及到行政區(qū)劃的調(diào)整和核心區(qū)功能的定位。

　　資料顯示，自新中國成立以來，北京行政區(qū)歷經(jīng)大大小小數(shù)次調(diào)整。其中在1958年動作最大的一次調(diào)整中，撤銷西單、西四二區(qū)，合并設(shè)立西城區(qū)；撤銷東單、東四二區(qū)，合并設(shè)立東城區(qū)。

　　此后在2010年，東、西城區(qū)再次擴圍。當(dāng)時，國務(wù)院批復(fù)了北京市政府關(guān)于調(diào)整首都功能核心區(qū)行政區(qū)劃的請示，將宣武區(qū)并入西城區(qū)，崇文區(qū)并入東城區(qū)。

　　目前，在北京行政區(qū)劃調(diào)整的聲音中，有一種聲音提出東城區(qū)、西城區(qū)合并，改為中央政務(wù)區(qū)。

　　提出東、西城合并的理由很充分：與北京其他區(qū)縣相比，包括東西城區(qū)在內(nèi)的首都核心功能區(qū)總面積約92平方公里，是北京四個功能區(qū)中最小的，僅相當(dāng)于朝陽區(qū)行政區(qū)劃面積的1/5。而且，由于中央機構(gòu)和北京市機構(gòu)多集中在這兩個區(qū)，一旦北京市直機關(guān)搬遷通州，兩城區(qū)合并的可能性非常大。

　　這一推測得到李國平的認(rèn)同，他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“東西城合并的可能性肯定會有，如果合并，更多的是為了管理上的方便，當(dāng)然也會涉及到各種利益相關(guān)者的博弈。”

　　楊開忠也告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“老城重組是北京非首都功能疏解思路的關(guān)鍵要點之一，主要包括東、西城功能的重組，空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，甚至行政區(qū)劃調(diào)整。行政區(qū)劃調(diào)整存在多種備選方案，應(yīng)該在深入研究比較的基礎(chǔ)上科學(xué)選擇。”

　　多位接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪的專家均認(rèn)為，東西城區(qū)合并是有可能的，但“不會這么急迫”。

　　北京改為“首都特區(qū)”可行嗎

　　除了東、西城合并為中央政務(wù)區(qū)，還有三種聲音也越來越受各界關(guān)注。

　　第一種聲音認(rèn)為，將北京目前的城六區(qū)統(tǒng)一稱為“首都特區(qū)”。“城六區(qū)”的稱呼在去年已經(jīng)面世。2015年8月24日，北京市發(fā)布了《北京市新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄(2015年版)》，首次將東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山，統(tǒng)稱為城六區(qū)，作為整體區(qū)域來實施統(tǒng)一的禁限措施。

　　第二種聲音認(rèn)為，整個北京作為“首都特區(qū)”，也不是不可能，這有利于整個北京通勤都市圈的統(tǒng)籌。世界上已經(jīng)有首都作為特區(qū)的先例。美國首都華盛頓是美國的政治中心，經(jīng)濟色彩不濃，白宮、國會、最高法院以及絕大多數(shù)政府機構(gòu)均設(shè)在這里，也是世界銀行、國際貨幣基金組織、美洲國家組織等國際組織總部的所在地，還擁有為數(shù)眾多的博物館與文化史跡。

　　而北京和華盛頓具有引人注目的相似之處。兩個城市都是作為首都并且按理想的規(guī)劃而重新修建的。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，北京自2015年開始啟動城六區(qū)功能疏解，逐漸淡去以往的經(jīng)濟功能，直至如今被明確為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

　　“北京和美國華盛頓都是所在國家的首都，都是所在通勤都市圈的主體。北京整體作為首都特區(qū)也有些內(nèi)在的合理性。”楊開忠說。

　　在北京的城市規(guī)劃中，還有第三種聲音：把目前的天安門管理委員會的定位和職能進(jìn)行調(diào)整，加強天安門管理委員會的職責(zé)，增加它的管理范圍。

　　天安門地區(qū)管理委員會目前是北京市政府派出機構(gòu)，行使政府職能，會同有關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理天安門地區(qū)的公安、 機關(guān)黨委的辦事機構(gòu)。

　　“現(xiàn)在不是有個天安門管理委員會嗎，改變一下天安門管理委員會的定位，包括它的管轄關(guān)系，以及管理的范圍，進(jìn)行適度的調(diào)整，這也是可以考慮的方案。”楊開忠認(rèn)為，各個方案各有利弊，最后定奪都需要做深入系統(tǒng)的研究和論證。

　　在三種方案最終會采取哪一種？“這確實是一件大事，需綜合考慮。”李國平說。

　　北京市常住人口不超過2300萬

　　隨著北京市屬行政機構(gòu)搬遷至通州，北京行政區(qū)劃或迎來調(diào)整。據(jù)了解，已執(zhí)行10年多的《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》正在修改。

　　關(guān)于“城市空間結(jié)構(gòu)”，北京城市總體規(guī)劃提出“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)。而在2015年11月30 日，北京市規(guī)劃委表示，北京市的城市空間結(jié)構(gòu)將由此前規(guī)劃的“兩軸—兩帶—多中心”變?yōu)椤耙恢鳌⒁桓薄�兩軸、多點”。

　　“一主”為中心城區(qū)(包括作為核心區(qū)的東城區(qū)和西城區(qū))。“一副”即通州。“兩軸”仍是長安街與中軸線，不過長度比原先有所增加。“多點”則是順義、亦莊、大興、昌平、房山、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝10個新城，和海淀山后、豐臺河西、北京新機場地區(qū)3個重要城鎮(zhèn)組團。

　　關(guān)于人口規(guī)劃，北京城市總體規(guī)劃提出2020年北京市總?cè)丝谝?guī)模控制在1800萬人左右，其中城鎮(zhèn)人口規(guī)劃控制在1600萬人左右。

　　然而，2015年全國1%人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2015年末北京市常住人口為2170.5萬人，其中，常住外來人口為822.6萬人，占常住人口的37.9%。這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了1800萬人口的規(guī)劃目標(biāo)。

　　北京究竟能承載多少人口？《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，至2020年，北京的常住人口最好不要超過2300萬。基于政策的一致性，人口規(guī)模也需要在新修訂的城市規(guī)劃中予以修改。

　　巧合的是，2300萬的人口規(guī)模跟楊開忠早年的預(yù)測一致。這個數(shù)字具體是如何測算出來的？楊開忠向《中國經(jīng)濟周刊》介紹，當(dāng)時主要依據(jù)可利用水資源量、單位GDP耗水量和目標(biāo)年份的生活水平。“在可利用水資源和生活水平一定的情況下，水資源利用效率越高，可承載的人口就越多。由于三個因素是變化的，所以可承載的人口也是動態(tài)的。2020年以后，如果單位水資源可承載的人口沒有足夠的提高，隨著生活標(biāo)準(zhǔn)提高了，可能可承載人口還要少了。”