多部門聯(lián)合印發(fā)管理規(guī)定  核心閱讀  《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》的印發(fā),是對開展多年的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革成果的進一步鞏固,標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償">

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生態(tài)環(huán)境損害賠償納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核

2022-05-27 02:58:52

來源:法治日報

  生態(tài)環(huán)境損害賠償納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核
   多部門聯(lián)合印發(fā)管理規(guī)定

  核心閱讀

  《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》的印發(fā),是對開展多年的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革成果的進一步鞏固,標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償工作將成為常態(tài)化工作,為深化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提供了有力制度保障。

  □ 本報記者 張維

  生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革,向著法治化、常態(tài)化、規(guī)范化的方向更進了一步。

  近日,經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過,生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢和科技部、公安部等部門印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人指出,《規(guī)定》在明確部門職責(zé)分工、壓實地方黨委和政府責(zé)任、規(guī)范賠償工作程序上提出要求,“讓制度長出‘牙齒’,更加管用好用”。

  多位業(yè)內(nèi)專家認為,《規(guī)定》的印發(fā),是對開展多年的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革成果的進一步鞏固,標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償工作將成為常態(tài)化工作,為深化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提供了有力制度保障。建議從強化立法、健全制度等方面著手,讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度成為促進精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的有力手段。

  破解“企業(yè)污染政府買單”難題

  多年前,“企業(yè)污染、百姓受害、政府買單”的問題比較突出。

  “責(zé)任人雖然受到了法律的制裁,但遺留的生態(tài)環(huán)境損害問題沒有得到解決,破壞的環(huán)境沒有得到修復(fù),群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益沒有得到保障。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副主任齊霽說。

  為此,中央啟動了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。2015年,中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》,在吉林等7個省市開展試點。在齊霽看來,改革的背景正是生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任不明確,法律制度不健全,立法沒有涉及受損生態(tài)環(huán)境的賠償和修復(fù)。

  經(jīng)兩年試點探索后,2017年,中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),提出自2018年起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,到2020年力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

  據(jù)了解,各地在推進生態(tài)環(huán)境損害賠償中以案例實踐為重要抓手推進改革,及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2021年底,全國共辦理賠償案件超過1.13萬件,涉及賠償金額超過117億元。全國共推動修復(fù)土壤超過3600萬立方米、林地超過6100萬平方米、水體超過3億立方米、清理固體廢物約9000萬噸。

  寧夏美利紙業(yè)集團環(huán)保節(jié)能有限公司(以下簡稱美利紙業(yè))污染騰格里沙漠生態(tài)環(huán)境損害賠償案就是其中一起典型案件。

  2003年8月至2007年6月,美利紙業(yè)違法傾倒造紙產(chǎn)生的黑色黏稠狀廢物,造成騰格里沙漠內(nèi)蒙古、寧夏交界區(qū)域14個地塊的土壤、地下水和植被受損。經(jīng)鑒定評估,生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額為1.98億元。

  這一污染案件發(fā)生后,通過探索“一次簽約、分段實施”的方式,2020年12月,寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟行政公署與美利紙業(yè)達成賠償協(xié)議。同時,三方一致同意,賠償工作分兩個階段實施,即第一階段支出費用4423萬元,用于開展污染狀況調(diào)查以及污染清理實施工程;第二階段開展補償性恢復(fù)、地下水監(jiān)測、污染地塊風(fēng)險管控、林區(qū)管護、生態(tài)環(huán)境效益評估等工作,并以開展補償性恢復(fù)荒漠和以林地生態(tài)效益抵扣兩種方式,賠償生態(tài)資源期間服務(wù)功能損失1.54億元。

  “在案件處理過程中,中衛(wèi)、阿拉善兩地政府有效分工協(xié)作,保障磋商順利推進。案件首次以生態(tài)效益抵扣損害,創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境損害賠償途徑。”生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人說。

  明確部門分工壓實地方責(zé)任

  值得注意的是,隨著改革的推進,相關(guān)立法日益完善。

  2020年,民法典正式出臺,將改革成果上升為國家基本法律,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度被正式納入法律框架。

  此外,2018年8月制定的土壤污染防治法、2019年12月修訂的森林法、2020年4月修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法、2020年12月制定的長江保護法,均規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還進入了黨內(nèi)法規(guī)。2019年6月制定的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》明確,對于督察發(fā)現(xiàn)需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模扑褪〖壵勒沼嘘P(guān)規(guī)定索賠。地方立法也在加快跟進。近期,吉林、江蘇、福建、四川等21個省份在修訂或出臺相關(guān)地方條例時確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定。

  生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人指出,目前,在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓ぷ髦羞存在責(zé)任落實不到位、部門聯(lián)動不足、程序規(guī)則有待規(guī)范等問題,而民法典關(guān)于賠償啟動情形的要求與《改革方案》有所區(qū)別,還需要做好銜接,因此,有必要在國家層面出臺相關(guān)措施,進一步指導(dǎo)實踐工作。

  為此,《規(guī)定》明確部門任務(wù)分工,壓實了地方黨委和政府責(zé)任,如將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐怀鰡栴}納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察、污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核以及環(huán)境保護相關(guān)考核。并要求地方對重大案件建立臺賬,排出時間表,加快辦理進度。

  天津大學(xué)法學(xué)院院長孫保海教授對《規(guī)定》中有關(guān)“工作程序”的規(guī)定之詳盡印象深刻:“對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認、賠償訴訟、修復(fù)效果評估等重點環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定,細化了10個篩查線索渠道,確定了6類不啟動和終止索賠的情形,明確了4個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的損害調(diào)查重點。”

  對于生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)該賠多少、怎么賠,《規(guī)定》也予以明確,如明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括5個方面:清污費用;修復(fù)費用;生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失;生態(tài)環(huán)境功能永久性損害;調(diào)查、鑒定評估等合理費用。生態(tài)環(huán)境損害分為可以修復(fù)和無法修復(fù)兩種情形。對可以修復(fù)的,應(yīng)當(dāng)修復(fù)至生態(tài)環(huán)境受損前的基線水平或者生態(tài)環(huán)境風(fēng)險可接受水平;對無法修復(fù)的,賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法賠償相關(guān)損失和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)的相關(guān)費用,或者在符合有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下,開展替代修復(fù),實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)。

  推動改革成果納入法律體系

  生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人表示,《規(guī)定》印發(fā)后,生態(tài)環(huán)境部將加強督察考核,對工作開展緩慢、案件辦理推進不力的,進行重點督辦,推動改革工作落實落地。

  齊霽認為,落實好《規(guī)定》要注意以下問題:繼續(xù)將生態(tài)環(huán)境損害賠償突出問題納入督察和污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核,推動工作職責(zé)落實到具體的部門和人員;充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門的牽頭作用,強化同司法、自然資源等部門的合作交流,發(fā)揮多部門協(xié)同的合力;加大案件線索排查力度,形成案件臺賬,依法依規(guī)開展索賠,將制度規(guī)范落實到案例實踐;要在案件啟動率不斷上升的基礎(chǔ)上,提高結(jié)案率,確保每個線索都有回應(yīng),每個案件都有著落,真正把案件辦實、辦結(jié)、辦妥;做好修復(fù)監(jiān)督工作,確保受損生態(tài)環(huán)境得到修復(fù),修復(fù)效果達到要求;在實踐中及時發(fā)現(xiàn)管理制度或技術(shù)方法的問題,提出修改的意見建議,并積極促成專項立法,推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進一步完善。

  生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長何軍建議,結(jié)合環(huán)境法典編纂,推動生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。統(tǒng)一法律專業(yè)用語,統(tǒng)籌民事、行政、刑事法律責(zé)任的銜接,以及統(tǒng)籌磋商和環(huán)境公益訴訟、民事訴訟、行政執(zhí)法、刑事附帶民事訴訟的銜接。

  還要結(jié)合國家公園法等相關(guān)法律草案的起草審議,納入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容。“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及農(nóng)田、森林、草原等方方面面,目前已有的法律體系還沒有完全囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體要求,結(jié)合正在制修訂的法律推動將改革制度成果納入法律體系。”何軍說。

  何軍還提出,從法律層面統(tǒng)籌各類資金的使用,將部分罰款和罰金納入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的資金范圍,保證修復(fù)資金的充足。

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