生態(tài)環(huán)境損害賠償納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核
多部門聯(lián)合印發(fā)管理規(guī)定
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《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》的印發(fā)，是對開展多年的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革成果的進一步鞏固，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償工作將成為常態(tài)化工作，為深化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提供了有力制度保障。
□ 本報記者 張維
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，向著法治化、常態(tài)化、規(guī)范化的方向更進了一步。
近日，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢和科技部、公安部等部門印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人指出，《規(guī)定》在明確部門職責(zé)分工、壓實地方黨委和政府責(zé)任、規(guī)范賠償工作程序上提出要求，“讓制度長出‘牙齒’，更加管用好用”。
多位業(yè)內(nèi)專家認為，《規(guī)定》的印發(fā)，是對開展多年的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革成果的進一步鞏固，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償工作將成為常態(tài)化工作，為深化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提供了有力制度保障。建議從強化立法、健全制度等方面著手，讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度成為促進精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的有力手段。
破解“企業(yè)污染政府買單”難題
多年前，“企業(yè)污染、百姓受害、政府買單”的問題比較突出。
“責(zé)任人雖然受到了法律的制裁，但遺留的生態(tài)環(huán)境損害問題沒有得到解決，破壞的環(huán)境沒有得到修復(fù)，群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益沒有得到保障。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副主任齊霽說。
為此，中央啟動了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。2015年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林等7個省市開展試點。在齊霽看來，改革的背景正是生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任不明確，法律制度不健全，立法沒有涉及受損生態(tài)環(huán)境的賠償和修復(fù)。
經(jīng)兩年試點探索后，2017年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），提出自2018年起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，到2020年力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
據(jù)了解，各地在推進生態(tài)環(huán)境損害賠償中以案例實踐為重要抓手推進改革，及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全國共辦理賠償案件超過1.13萬件，涉及賠償金額超過117億元。全國共推動修復(fù)土壤超過3600萬立方米、林地超過6100萬平方米、水體超過3億立方米、清理固體廢物約9000萬噸。
寧夏美利紙業(yè)集團環(huán)保節(jié)能有限公司（以下簡稱美利紙業(yè)）污染騰格里沙漠生態(tài)環(huán)境損害賠償案就是其中一起典型案件。
2003年8月至2007年6月，美利紙業(yè)違法傾倒造紙產(chǎn)生的黑色黏稠狀廢物，造成騰格里沙漠內(nèi)蒙古、寧夏交界區(qū)域14個地塊的土壤、地下水和植被受損。經(jīng)鑒定評估，生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額為1.98億元。
這一污染案件發(fā)生后，通過探索“一次簽約、分段實施”的方式，2020年12月，寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟行政公署與美利紙業(yè)達成賠償協(xié)議。同時，三方一致同意，賠償工作分兩個階段實施，即第一階段支出費用4423萬元，用于開展污染狀況調(diào)查以及污染清理實施工程；第二階段開展補償性恢復(fù)、地下水監(jiān)測、污染地塊風(fēng)險管控、林區(qū)管護、生態(tài)環(huán)境效益評估等工作，并以開展補償性恢復(fù)荒漠和以林地生態(tài)效益抵扣兩種方式，賠償生態(tài)資源期間服務(wù)功能損失1.54億元。
“在案件處理過程中，中衛(wèi)、阿拉善兩地政府有效分工協(xié)作，保障磋商順利推進。案件首次以生態(tài)效益抵扣損害，創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境損害賠償途徑。”生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人說。
明確部門分工壓實地方責(zé)任
值得注意的是，隨著改革的推進，相關(guān)立法日益完善。
2020年，民法典正式出臺，將改革成果上升為國家基本法律，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度被正式納入法律框架。
此外，2018年8月制定的土壤污染防治法、2019年12月修訂的森林法、2020年4月修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法、2020年12月制定的長江保護法，均規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還進入了黨內(nèi)法規(guī)。2019年6月制定的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》明確，對于督察發(fā)現(xiàn)需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模扑褪〖壵勒沼嘘P(guān)規(guī)定索賠。地方立法也在加快跟進。近期，吉林、江蘇、福建、四川等21個省份在修訂或出臺相關(guān)地方條例時確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定。
生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人指出，目前，在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓ぷ髦羞�存在責(zé)任落實不到位、部門聯(lián)動不足、程序規(guī)則有待規(guī)范等問題，而民法典關(guān)于賠償啟動情形的要求與《改革方案》有所區(qū)別，還需要做好銜接，因此，有必要在國家層面出臺相關(guān)措施，進一步指導(dǎo)實踐工作。
為此，《規(guī)定》明確部門任務(wù)分工，壓實了地方黨委和政府責(zé)任，如將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐怀鰡栴}納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察、污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核以及環(huán)境保護相關(guān)考核。并要求地方對重大案件建立臺賬，排出時間表，加快辦理進度。
天津大學(xué)法學(xué)院院長孫保海教授對《規(guī)定》中有關(guān)“工作程序”的規(guī)定之詳盡印象深刻：“對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認、賠償訴訟、修復(fù)效果評估等重點環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，細化了10個篩查線索渠道，確定了6類不啟動和終止索賠的情形，明確了4個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的損害調(diào)查重點。”
對于生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)該賠多少、怎么賠，《規(guī)定》也予以明確，如明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括5個方面：清污費用；修復(fù)費用；生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失；生態(tài)環(huán)境功能永久性損害；調(diào)查、鑒定評估等合理費用。生態(tài)環(huán)境損害分為可以修復(fù)和無法修復(fù)兩種情形。對可以修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)修復(fù)至生態(tài)環(huán)境受損前的基線水平或者生態(tài)環(huán)境風(fēng)險可接受水平；對無法修復(fù)的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法賠償相關(guān)損失和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)的相關(guān)費用，或者在符合有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下，開展替代修復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)。
推動改革成果納入法律體系
生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人表示，《規(guī)定》印發(fā)后，生態(tài)環(huán)境部將加強督察考核，對工作開展緩慢、案件辦理推進不力的，進行重點督辦，推動改革工作落實落地。
齊霽認為，落實好《規(guī)定》要注意以下問題：繼續(xù)將生態(tài)環(huán)境損害賠償突出問題納入督察和污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核，推動工作職責(zé)落實到具體的部門和人員；充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門的牽頭作用，強化同司法、自然資源等部門的合作交流，發(fā)揮多部門協(xié)同的合力；加大案件線索排查力度，形成案件臺賬，依法依規(guī)開展索賠，將制度規(guī)范落實到案例實踐；要在案件啟動率不斷上升的基礎(chǔ)上，提高結(jié)案率，確保每個線索都有回應(yīng)，每個案件都有著落，真正把案件辦實、辦結(jié)、辦妥；做好修復(fù)監(jiān)督工作，確保受損生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，修復(fù)效果達到要求；在實踐中及時發(fā)現(xiàn)管理制度或技術(shù)方法的問題，提出修改的意見建議，并積極促成專項立法，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進一步完善。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長何軍建議，結(jié)合環(huán)境法典編纂，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。統(tǒng)一法律專業(yè)用語，統(tǒng)籌民事、行政、刑事法律責(zé)任的銜接，以及統(tǒng)籌磋商和環(huán)境公益訴訟、民事訴訟、行政執(zhí)法、刑事附帶民事訴訟的銜接。
還要結(jié)合國家公園法等相關(guān)法律草案的起草審議，納入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容。“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及農(nóng)田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律體系還沒有完全囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體要求，結(jié)合正在制修訂的法律推動將改革制度成果納入法律體系。”何軍說。
何軍還提出，從法律層面統(tǒng)籌各類資金的使用，將部分罰款和罰金納入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的資金范圍，保證修復(fù)資金的充足。