6月30日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家移民管理局聯(lián)合發(fā)布《關于依法懲治妨害國(邊)境管理違法犯罪的意見》(法發(fā)〔2022〕18號，以下簡稱《意見》)。為便于實踐準確理解與適用，最高人民法院研究室、最高人民檢察院法律政策研究室、公安部法制局、國家移民管理局政策法規(guī)司有關負責人接受了采訪。
問：請介紹一下《意見》的制定背景和主要經過。
答：2012年6月30日，出境入境管理法正式公布，進一步規(guī)范出境入境管理工作。同年12月，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關于辦理妨害國(邊)境管理刑事案件應用法律若干問題的解釋》(法釋〔2012〕17號，以下簡稱《解釋》)，對妨害國(邊)境管理犯罪的定罪量刑標準和有關法律適用問題作出規(guī)定。十年來，各級人民法院、人民檢察院、公安機關和移民管理機構嚴格適用刑法、出境入境管理法和《解釋》規(guī)定，依法嚴懲妨害國(邊)境管理違法犯罪，切實維護國(邊)境管理秩序和人民群眾切身利益，取得了良好效果。
隨著經濟社會發(fā)展和我國對外開放的持續(xù)深化，近年來，妨害國(邊)境管理違法犯罪出現(xiàn)了一些新的情況和特點，迫切需要加強對妨害國(邊)境管理行為的治理。具體而言：(1)案件快速增長，社會危害嚴重。當前，妨害國(邊)境管理犯罪高發(fā)多發(fā)，且呈現(xiàn)明顯的增長趨勢。2012年至2021年十年間，全國法院審理的妨害國(邊)境管理刑事案件持續(xù)增長，2021年的案件數(shù)量、生效判決人數(shù)分別較2012年增長超過10倍、23倍。妨害國(邊)境管理犯罪往往與跨境犯罪交織滋長，損害經濟社會發(fā)展秩序和人民群眾人身財產安全，具有嚴重的社會危害；新冠疫情發(fā)生以來，“帶疫偷渡”又增加了境外疫情輸入風險，給我國疫情防控工作和邊境地區(qū)社會穩(wěn)定帶來重大不利影響。2021年，全國檢察機關起訴涉嫌妨害國(邊)境管理犯罪嫌疑人人數(shù)是2020年的3.3倍。(2)行為樣態(tài)多變，法律適用復雜。一方面，我國與各國往來渠道日益拓寬，組織他人“持證”偷越國(邊)境等問題突出；另一方面，隨著主管部門防范打擊水平提升，妨害國(邊)境管理犯罪的手段翻新，分段運送、徒步帶領他人偷越國(邊)境等情形逐漸增多。對于這些行為應當如何定性處理，實踐存在爭議，需要加以指導和明確。(3)地域存在差異，處理尺度不一。我國是世界上陸地邊界線最長的國家，陸地邊界線全長超過2萬公里，受相關邊境地區(qū)地理特征等因素影響，部分違法行為具有明顯的地域性，行為目的、行為方式、行為頻次以及對國(邊)境管理秩序的妨害程度均存在一定的差異。實踐中，相關案件的處理尺度不盡一致，法律政策尺度亟須進一步規(guī)范。
針對妨害國(邊)境管理違法犯罪的新情況新問題，最高人民法院會同最高人民檢察院、公安部、國家移民管理局共同深入調研，廣泛征求意見，反復論證完善，特別是充分吸收相關案件高發(fā)地區(qū)辦案一線的意見建議，制定了《意見》。
問：請介紹一下《意見》制定的主要考慮。
答：《意見》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，堅持依法懲治妨害國(邊)境管理違法犯罪活動，切實維護國(邊)境管理秩序，為高水平對外開放提供有力法治保障。具體而言，在制定過程中，重點把握了以下幾點：
一是應對形勢變化，依法從嚴懲治犯罪。基于當前妨害國(邊)境管理犯罪的高發(fā)態(tài)勢，特別是與跨境賭博、電信網(wǎng)絡詐騙等交織滋長，以及增加境外疫情輸入風險的實際情況，《意見》從執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實加大對妨害國(邊)境管理違法犯罪的懲治力度，以有效維護國(邊)境安全，深入治理跨境犯罪，筑牢國境疫情防線，保障人民群眾人身財產安全。
二是聚焦實踐難點，細化法律適用標準。對于妨害國(邊)境管理犯罪的法律適用，實踐存在一定認識分歧。例如，對于限定在我國邊境地區(qū)停留、活動的外國人，非法進入我國非邊境地區(qū)的行為能否認定為“偷越國(邊)境”；再如，偷越國(邊)境行為的次數(shù)是按入境、出境行為分別計算還是合并計算等。《意見》針對困擾實踐的突出問題，進一步細化明確相關規(guī)定，注重規(guī)范執(zhí)法、司法尺度，確保法律統(tǒng)一正確適用。
三是突出懲治重點，準確貫徹刑事政策。《意見》強調依法從嚴懲處組織行為、犯罪集團的首要分子、主犯和積極參加者，通過“嚴”的政策要求，達到有效遏制犯罪、預防犯罪的目的。在此基礎上，《意見》對受雇傭或者被利用從事輔助工作，未直接實施妨害國(邊)境管理行為的，明確一般不追究刑事責任，通過“寬”的政策導向，實現(xiàn)罪責刑相適應，確保案件辦理取得良好效果。
問：組織他人偷越國(邊)境罪是妨害國(邊)境管理犯罪的重點罪名。請介紹一下《意見》對此有何規(guī)定？
答：針對當前司法實踐反映的突出問題，《意見》就組織他人偷越國(邊)境罪的認定作了專門規(guī)定。概括而言，主要有如下三個方面的內容：
一是關于組織他人“持證”騙取核準出入境行為的認定。當前，利用我國與其他國家的互免簽證等政策，組織已持有出入境證件的人員通過虛構事實、隱瞞真相等方式掩蓋非法出入境目的，騙取出入境邊防檢查機關核準出入境的情況較為普遍，日益成為相關妨害國(邊)境管理活動的重要方式。對此，《意見》明確對于此類組織“持證”人員騙取出入境邊防檢查機關核準出入境的行為，應當認定為組織他人偷越國(邊)境。
二是關于組織外國邊民等非法進入非邊境地區(qū)行為的認定。近年來，部分人員受利益驅動，利用邊民往來的便利政策，組織外國邊民進入我國非邊境地區(qū)務工、居留等。此類活動在部分邊境地區(qū)有規(guī)模化、產業(yè)化的趨勢，對境內社會管理和經濟秩序帶來一定沖擊。對此，《意見》明確對于組織依法限定在我國邊境地區(qū)停留、活動的人員，違反國(邊)境管理法規(guī)，非法進入我國非邊境地區(qū)的行為，應當認定為組織他人偷越國(邊)境。
三是對相關行為刑事追究的政策把握。一方面，對于“持證”偷越國(邊)境和邊民等非法進入非邊境地區(qū)，《意見》將刑事規(guī)制的對象限定于組織行為。另一方面，組織“持證”人員偷越國(邊)境行為和組織邊民等非法進入非邊境地區(qū)，在社會危害程度上存在明顯的個案差異。有的組織外國人入境從事非法勞務，有的組織我國公民出境參與電信網(wǎng)絡詐騙、賭博等犯罪，應當區(qū)分情況，依法處理。基于此，《意見》要求“在決定是否追究刑事責任以及如何裁量刑罰時，應當綜合考慮組織者前科情況、行為手段、組織人數(shù)和次數(shù)、違法所得數(shù)額及被組織人員偷越國(邊)境的目的等情節(jié)，依法妥當處理”。
問：《意見》細化了運送他人偷越國(邊)境犯罪的認定。請介紹一下有關情況。
答：我國國界線漫長，邊境地區(qū)地理環(huán)境復雜。受利益驅動，運送他人偷越國(邊)境犯罪較為多發(fā)。近年來，一些邊境地區(qū)的不法分子采用私開通道、破壞邊境攔阻設施等方式，專門從事運送、引帶他人非法出入境活動；有的不法分子采用接駁、容留、藏匿等方式將偷越國(邊)境人員“化整為零”再實施運送；有的交替使用車輛、船舶運輸或徒步帶領等方式，頻繁變換運送線路，意圖逃避打擊。與時俱進細化此類犯罪的認定標準，成為實踐迫切需要。
對此，《意見》主要作了如下規(guī)定：(1)對明知是偷越國(邊)境人員，分段運送其前往國(邊)境的，應當認定為刑法第三百二十一條規(guī)定的“運送他人偷越國(邊)境”，以運送他人偷越國(邊)境罪定罪處罰。(2)徒步帶領他人通過隱蔽路線逃避邊防檢查偷越國(邊)境的，屬于運送他人偷越國(邊)境。(3)懲罰與教育相結合，綜合考慮運送人數(shù)、違法所得、前科情況等依法定罪處罰，重點懲治以此為業(yè)、屢罰屢犯、獲利巨大，和其他具有重大社會危害的情形。
問：近年來，偷越國(邊)境犯罪呈上升趨勢。請問《意見》對偷越國(邊)境罪作了哪些細化規(guī)定？
答：根據(jù)刑法規(guī)定，違反國(邊)境管理法規(guī)，偷越國(邊)境，情節(jié)嚴重的，構成偷越國(邊)境罪。《意見》針對近年來偷越國(邊)境犯罪呈現(xiàn)的動機、手段、危害后果等情況，進一步明確了偷越國(邊)境犯罪的認定問題。
一是將破壞邊境物理隔離設施作為偷越國(邊)境“情節(jié)嚴重”的適用情形。近年來，我國邊境地區(qū)出現(xiàn)了故意破壞鐵絲隔離網(wǎng)、監(jiān)控、報警設備等邊境設施后偷越國(邊)境的案件，嚴重侵害國(邊)境管理秩序，造成重大風險隱患，有必要依法懲治。
二是明確偷越國(邊)境次數(shù)的計算規(guī)則。按照《解釋》規(guī)定，偷越國(邊)境“三次以上”構成偷越國(邊)境罪。《意見》進一步明確按照非法出境、入境的次數(shù)分別計算偷越國(邊)境次數(shù)，同時規(guī)定“對于非法越境后及時返回，或者非法出境后又入境投案自首的，一般應當計算為一次”，區(qū)分情形確定計算標準，實現(xiàn)依法精準打擊。
三是對“結伙”偷越國(邊)境作出界定。“三人以上結伙偷越國(邊)境”屬于偷越國(邊)境“情節(jié)嚴重”的情形。考慮到實踐情況較為復雜，《意見》明確偷越國(邊)境的人員相互配合、共同偷越國(邊)境的，屬于“結伙”，在組織者、運送者安排下偶然同行的，不屬于“結伙”，以進一步突出懲治重點，實現(xiàn)罪責刑相適應。
問：當前，妨害國(邊)境管理犯罪呈現(xiàn)組織化、國際化、網(wǎng)絡化等特點。請問《意見》對此有何針對性規(guī)定？
答：從辦案實踐看，當前妨害國(邊)境管理犯罪確實呈現(xiàn)出明顯的組織化、國際化、網(wǎng)絡化特點。犯罪團伙操控犯罪，內部組織嚴密、分工明確；團伙頭目在境外遠程指揮，使用“黑話”“暗語”聯(lián)絡，逃避打擊；網(wǎng)上發(fā)布虛假信息，引誘、招徠偷渡人員。隨著犯罪手段不斷翻新，作案方式更加隱蔽，打擊治理難度加大。對此，《意見》從以下四個方面作出針對性規(guī)定，以進一步提升治理效能：
一是強化對共同犯罪的懲治。《意見》明確，事前與組織、運送他人偷越國(邊)境的犯罪分子通謀，在偷越國(邊)境人員出境前或者入境后，提供接駁、容留、藏匿等幫助的，以組織他人偷越國(邊)境罪或者運送他人偷越國(邊)境罪的共同犯罪論處。
二是提升打擊的精準化水平。《意見》強調，從嚴懲處組織他人偷越國(邊)境犯罪，堅持全鏈條、全環(huán)節(jié)、全流程對妨害國(邊)境管理的產業(yè)鏈進行刑事懲治。對于偷越國(邊)境犯罪，重點懲治越境實施犯罪、屢罰屢犯，和其他具有重大社會危害的情形。對于妨害國(邊)境管理犯罪團伙、犯罪集團，應當重點懲治首要分子、主犯和積極參加者。
三是加強執(zhí)法、司法國際合作。《意見》規(guī)定，根據(jù)國際條約規(guī)定或者通過刑事司法協(xié)助、警務合作等渠道收集的境外證據(jù)材料，能夠證明案件事實且符合刑事訴訟法規(guī)定的，可以作為證據(jù)使用。
四是鏟除再犯罪的經濟基礎。《意見》要求注重適用財產刑和追繳犯罪所得、沒收作案工具等處置手段，加大財產刑的執(zhí)行力度，最大限度剝奪犯罪分子重新犯罪的能力和條件。
問：《意見》發(fā)布后，“兩高一部一局”對貫徹實施工作有何考慮？
答：《意見》是“兩高一部一局”貫徹落實中央關于深化妨害國(邊)境管理違法犯罪治理的重要舉措。下一步，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家移民管理局，將充分發(fā)揮各自職能作用，依法嚴懲妨害國(邊)境管理違法犯罪，切實維護國(邊)境管理秩序和人民群眾人身財產安全。
一是嚴格依法辦案。采取有力措施，指導地方辦案機關嚴格執(zhí)行刑法和有關法律規(guī)定，準確把握案件辦理政策要求，切實加大懲治力度，依法辦理組織、運送他人偷越國(邊)境等相關案件，突出打擊重點，彰顯嚴懲立場，回應社會關切。
二是強化行刑銜接。做好行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接，對涉嫌妨害國(邊)境管理犯罪的案件，要及時移送立案偵查，不得以行政處罰代替刑事追究。對于實施相關行為被不起訴或者免予刑事處罰的行為人，依法應當給予行政處罰、政務處分或者其他處分的，依法移送有關主管機關處理。
三是推動源頭治理、綜合治理。進一步健全完善國(邊)境管理領域綜合治理機制，助力相關行政管理部門強化行政執(zhí)法和社會治理，推動鏟除相關跨境犯罪滋生土壤，從源頭上有效預防妨害國(邊)境管理違法犯罪的發(fā)生。
四是加強普法宣傳。認真落實“誰執(zhí)法誰普法”責任制，結合相關妨害國(邊)境管理案件辦理，引導廣大群眾自覺遵守出境入境管理法規(guī)，共同防范跨境違法犯罪，維護國(邊)境秩序和自身合法權益，確保口岸邊境安全穩(wěn)定。(總臺央視記者 張賽）