導(dǎo)讀：昨天，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議開(kāi)幕，備受矚目的預(yù)算法修正案草案迎來(lái)第三次審議。這部法律于2004年啟動(dòng)修訂，各方對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題反復(fù)博弈，修法過(guò)程一波三折。根據(jù)預(yù)算法修正案草案三審稿，報(bào)送各級(jí)人大的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化，除了現(xiàn)有的按功能分類編報(bào)預(yù)算外，還要按經(jīng)濟(jì)分類編報(bào)。這意味著公務(wù)員工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、機(jī)關(guān)接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等將向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)于社會(huì)熱議的地方債話題，三審稿適度放開(kāi)地方政府舉債的權(quán)限，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可發(fā)行地方債。
預(yù)算透明
政府須編報(bào)經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算
4月18日，各中央政府部門在官網(wǎng)“曬”2014年部門預(yù)算，這是中央各部門連續(xù)第5年推進(jìn)部門預(yù)算公開(kāi)。看不懂——這是很多普通公眾對(duì)于預(yù)算收支表的感受。
全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛作預(yù)算法修正案草案修改情況的匯報(bào)時(shí)說(shuō)，為加強(qiáng)預(yù)算審查和監(jiān)督，報(bào)人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化，一般公共預(yù)算支出按其保障功能分類（類、款、項(xiàng)三級(jí)），應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類（類、款兩級(jí)），基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。
此外，三審稿還明確了預(yù)算公開(kāi)的時(shí)間：政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及其報(bào)表，部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)或者批復(fù)后20日內(nèi)公開(kāi)。
解讀
“曬”出薪酬福利更有利于監(jiān)督
“預(yù)算支出不按經(jīng)濟(jì)分類，怎么花錢難監(jiān)督。”對(duì)于最新一輪中央部門預(yù)算公開(kāi)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪在接受北京青年報(bào)記者采訪時(shí)表示。
目前，無(wú)論中央還是地方政府，向人大報(bào)送的預(yù)算都是按保障功能分類。所謂按功能分類，就是要顯示政府的錢都用來(lái)“干什么”，用在哪些方面。《政府收支分類科目》中支出按功能分類共設(shè)置類、款、項(xiàng)三個(gè)層級(jí)科目。以教育支出中的小學(xué)教育支出為例，三級(jí)科目分別對(duì)應(yīng)：教育－普通教育－小學(xué)教育。
事實(shí)上，還有另外一種預(yù)算編制方法，即按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川接受北青報(bào)記者采訪時(shí)介紹，按經(jīng)濟(jì)分類編報(bào)預(yù)算，意味著更清楚列出財(cái)政資金具體都干了什么，是怎么花的，有利于更好地監(jiān)督政府花錢。
財(cái)政支出按經(jīng)濟(jì)分類主要包括類和款兩級(jí)，類主要包括工資福利、商品和服務(wù)支出、轉(zhuǎn)移支付、基本建設(shè)支出等；款是對(duì)類的細(xì)化，如房屋建筑物構(gòu)建、大型修繕等。
劉小川介紹，公務(wù)員的工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼以及“三公經(jīng)費(fèi)”等都可以在按經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算表中體現(xiàn)。“從技術(shù)上說(shuō)，編制按經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算表沒(méi)有太大的難度，但無(wú)論中央還是地方，都沒(méi)有全面采用經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算。”他說(shuō)。
公務(wù)員“曬”工資、福利，部分地方已經(jīng)開(kāi)始嘗試。今年年初的廣州市兩會(huì)上，監(jiān)督政府“錢袋子”的《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》獲得通過(guò)，其中一大亮點(diǎn)是提出了“部門決算草案應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)分類編報(bào)支出”，這讓公務(wù)員的薪酬福利更加透明。
地方債
適度對(duì)地方債“開(kāi)閘”
現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。去年審計(jì)署披露，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過(guò)20萬(wàn)億元。地方舉債已經(jīng)成為法律不允許但實(shí)際存在的現(xiàn)象。
是否允許地方政府舉債？三審稿擬在這方面有所突破，適度放開(kāi)地方政府舉債的權(quán)限，但同時(shí)設(shè)立多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為。
全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛指出，草案二審稿在征求意見(jiàn)中收到意見(jiàn)提出，為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)適度放開(kāi)地方政府舉債的權(quán)限，進(jìn)一步規(guī)范地方政府的舉債行為，使其法制化、透明化，并就這些年來(lái)地方政府舉債過(guò)程中存在的問(wèn)題，作出有針對(duì)性的規(guī)定。
根據(jù)三審稿，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以發(fā)行地方債。不過(guò)，對(duì)舉債的方式、用途、償債資金等做出規(guī)定：方式限于發(fā)行地方債券；用途應(yīng)當(dāng)是公共預(yù)算中必需的部門建設(shè)投資，并不得用于經(jīng)常性支出；應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來(lái)源。
三審稿明確了債務(wù)規(guī)模和管理方式：地方政府債務(wù)的規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者其常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。
此外，三審稿明確地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保。對(duì)違法舉債或者為他人提供擔(dān)保的，草案規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
解讀
如何償還舊債成為地方難題
本次預(yù)算法修改，將地方債發(fā)債主體限定在省級(jí)政府。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川表示，省級(jí)政府作為舉債主體，可以既做到允許地方舉債，又對(duì)債務(wù)規(guī)模和方式進(jìn)行限制。
發(fā)債用途限定在“建設(shè)投資”，劉小川解釋，國(guó)外的地方政府一般通過(guò)發(fā)行市政債解決城市建設(shè)問(wèn)題，地方債有且僅有這一項(xiàng)用途。城市建設(shè)項(xiàng)目一般具有一定的收益，這有利于償還債務(wù)。
“政府的一般支出靠財(cái)政撥款來(lái)解決，不能通過(guò)發(fā)行地方債來(lái)維持政府運(yùn)行。如果地方靠發(fā)債來(lái)做其他事情，比如進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控，就會(huì)破壞基本的市場(chǎng)規(guī)則。”劉小川說(shuō)。
中央如何限定各地方的發(fā)債額度？劉小川建議，中央已經(jīng)評(píng)估了各地的地方債規(guī)模，今后可以根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和負(fù)債情況來(lái)確定地方發(fā)債限額。此外，地方的償債信用也應(yīng)該成為重要的參考依據(jù)。
劉小川指出，三審稿規(guī)定地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，這意味著現(xiàn)有的地方債融資平臺(tái)將不允許再借新債。有的省市靠借新債還舊債，一旦嚴(yán)控地方債，過(guò)去借的債如何消化，這是今后地方面臨的難題。
反對(duì)鋪張浪費(fèi)
嚴(yán)格控制樓堂館所等支出
反對(duì)奢侈浪費(fèi)在預(yù)算法修正案草案三審稿中有多處體現(xiàn)。
三審稿中新增規(guī)定，各部門在公開(kāi)預(yù)算、決算時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況做出說(shuō)明。
針對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)熱衷興建豪華樓堂館所的問(wèn)題，三審稿增加規(guī)定：嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出；各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。
此外，三審稿還增加了懲罰措施：在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。
財(cái)政專戶
三審稿限制設(shè)立財(cái)政專戶
與二審稿相比，三審稿的一大變化是嚴(yán)格實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，限制設(shè)立財(cái)政專戶。
三審稿明確政府的全部收入都應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)，嚴(yán)格限制財(cái)政專戶的開(kāi)設(shè)范圍，只有法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。
對(duì)于財(cái)政專戶，二審稿規(guī)定，應(yīng)當(dāng)上繳的預(yù)算資金應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，及時(shí)、足額地上繳國(guó)庫(kù)和依法設(shè)立的財(cái)政專戶。
有意見(jiàn)提出，實(shí)踐中財(cái)政專戶數(shù)量眾多、管理混亂，滋生了很多的問(wèn)題，取消財(cái)政專戶是大勢(shì)所趨，建議刪去有關(guān)財(cái)政專戶的規(guī)定。有的建議增加規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門不得擅自設(shè)立財(cái)政專戶。因此，三審稿中限制設(shè)立財(cái)政專戶。
本版文/本報(bào)記者 關(guān)慶豐