北京市豐臺實驗幼兒園的老師跟小朋友們玩手偶游戲。記者 樊世剛 攝
編者按：
繼續(xù)深化改革，破解體制機制障礙，是第二期學(xué)前教育三年行動計劃的重要任務(wù)。當(dāng)前，發(fā)展學(xué)前教育的關(guān)鍵是要解決體制問題，而體制的核心是確認(rèn)學(xué)前教育在整個教育系統(tǒng)的地位問題，進(jìn)而確定對學(xué)前教育有重大影響的各因素之間的關(guān)系。本系列報道主要探討在學(xué)前教育投入、管理、評價等方面，應(yīng)該建立怎樣的體制機制。
學(xué)前教育體制機制問題是影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的核心問題。學(xué)前教育體制主要是指學(xué)前教育系統(tǒng)中各組成要素之間的關(guān)系和結(jié)構(gòu)。影響我國學(xué)前教育體制的核心問題在于是否切實把學(xué)前教育當(dāng)作我國國民教育體系的重要組成部分，是否當(dāng)作基礎(chǔ)教育中的一個主要階段。這個看起來很明了的問題，在過去很長一段時期，不同的地方在不同程度上出現(xiàn)了困擾、迷惑甚至誤解。最后的結(jié)果是學(xué)前教育失去了或者沒有全面享有基礎(chǔ)教育的應(yīng)有體制，造成了長期以來學(xué)前教育基礎(chǔ)差、欠債多、問題大的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)就是入園難、入園貴和質(zhì)量低。
《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)中指出：“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。”“辦好學(xué)前教育，關(guān)系億萬兒童的健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來。”這是我國學(xué)前教育體制的基調(diào)。在這個基礎(chǔ)上，確定各級政府對學(xué)前教育的責(zé)任，尤其是縣(市、區(qū))的核心責(zé)任，以及政府各部門對學(xué)前教育的分管責(zé)任。這就是我國學(xué)前教育體制的總體架構(gòu)。
學(xué)前教育體制的有效運行離不開機制的作用。機制是體制得以運行的動力，是體制健康運行的保障。在學(xué)前教育基本體制確定以后，必須下大力氣建立機制，只有建立有效的機制，才能保證學(xué)前教育體制功能的實現(xiàn)。在二期行動計劃中，提出了四項基本任務(wù)：擴大資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)、建立機制和提升質(zhì)量，擴大資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)和提升質(zhì)量都是學(xué)前教育體制應(yīng)有的功能，如何使這些功能得以發(fā)揮，關(guān)鍵在于建立機制。那么，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展應(yīng)該建立哪些基本的機制呢？
建立平衡預(yù)警機制
學(xué)前教育作為我國教育事業(yè)的重要組成部分，是國家人力資源強國戰(zhàn)略的起始工程，對人的終身發(fā)展具有重要意義。因此，國家對學(xué)前教育的重視和投入應(yīng)該與對其他教育階段的重視和投入達(dá)成平衡。這種平衡不是要完全均等，而是根據(jù)學(xué)前教育事業(yè)的現(xiàn)實狀況，給予恰當(dāng)?shù)耐度牒统掷m(xù)，必要時可以優(yōu)先發(fā)展，但不能忽視和無視，只有這樣才能使學(xué)前教育真正得到可持續(xù)的發(fā)展。
政府和家長對學(xué)前教育的分擔(dān)比例多少比較適宜？據(jù)OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，OECD國家家庭分擔(dān)比例平均僅為18.7%，歐盟國家相應(yīng)比例則低至12.9%。與我國相鄰的國家當(dāng)中，俄羅斯、日本和韓國的家庭分擔(dān)比例分別為9.4%、37.8%和44.3%。按照OECD的數(shù)據(jù)，政府投入一般應(yīng)占到學(xué)前教育成本的60%-70%，在有些發(fā)達(dá)國家占到80%以上。
經(jīng)過幾年的努力，我國一些地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費占整個教育經(jīng)費的比例已經(jīng)達(dá)到或超過6%，一期行動計劃中，一些地方甚至超過了10%。確保政府投入的適當(dāng)比例和學(xué)前教育經(jīng)費占整個教育經(jīng)費的比例，形成比例預(yù)警，是確保各級各類教育平衡發(fā)展的關(guān)鍵，一旦投入比例失衡，就必須盡快通過預(yù)警機制加以調(diào)整，確保學(xué)前教育的正常運行和健康發(fā)展。
建立協(xié)調(diào)問責(zé)機制
長期以來，學(xué)前教育一直采用的是政府相關(guān)部門分工協(xié)作的管理體制。從《幼兒園管理條例》到《若干意見》，都明確了要實行學(xué)前教育的分工協(xié)作機制。《若干意見》中指出：“各級政府要加強對學(xué)前教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機制，形成推動學(xué)前教育發(fā)展的合力。”并對教育部門、機構(gòu)編制部門、發(fā)展改革部門、財政部門、城鄉(xiāng)建設(shè)和國土資源部門、人力資源和社會保障部門等的職責(zé)提出了明確要求。
這些部門分工協(xié)作的出發(fā)點不是為教育部門服務(wù)，而是為廣大人民群眾服務(wù)，共同打造人民群眾滿意的學(xué)前教育，共同對人民群眾負(fù)責(zé)，對人民政府負(fù)責(zé)。要形成真正的共同責(zé)任意識，不同的部門把握好分管的環(huán)節(jié)，努力做到不缺位、不推諉。離開了這個前提，很難有可持續(xù)發(fā)展的、有效的協(xié)作共管機制的產(chǎn)生。
要使協(xié)作真正有效，必須落實責(zé)任，查環(huán)節(jié)，查主管部門，形成不同部門之間相互制約機制。一所幼兒園有規(guī)劃，沒有土地，或有土地沒有經(jīng)費，或有經(jīng)費沒有人員，都應(yīng)有相應(yīng)的主管部門負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。只有這樣，才能確保學(xué)前教育資源布局到位，運行到位，質(zhì)量到位，學(xué)前教育才能真正成為人民群眾滿意的教育。
完善與調(diào)控機制
學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，受到整個社會發(fā)展的影響，不同地區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展水平以及人口的發(fā)展?fàn)顩r等，會影響到學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，單獨二胎政策的落實，一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)變化帶來的外來人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化等，都在不同程度上影響著學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。
中西部一些農(nóng)村地區(qū)隨父母外出的幼兒園適齡兒童占當(dāng)?shù)剡m齡兒童的30%，而東部一些地區(qū)外來兒童已經(jīng)達(dá)到甚至超過了本地兒童的數(shù)量，還有一些地區(qū)外來兒童的數(shù)量隨著經(jīng)濟狀況的改變而出現(xiàn)波動。此外，一些地區(qū)幼兒園教師的收入相對較低，現(xiàn)有的體制機制對解決教師有尊嚴(yán)的薪酬一直缺乏有效的推動作用，影響到了學(xué)前教育基本質(zhì)量的保障。
這些新問題和老問題都會影響學(xué)前教育發(fā)展，都表明了原有的體制機制運行不暢，這要求我們不斷完善學(xué)前教育的機制，靈活應(yīng)對各種新情況和新問題，不斷調(diào)控各種影響因素，進(jìn)一步充實和盤活學(xué)前教育資源，理順不同層級政府及政府不同部門的關(guān)系，確保形成有利于事業(yè)發(fā)展的新政策和措施，以確保學(xué)前教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。完善與調(diào)控機制的核心是促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)公平、持續(xù)、穩(wěn)定和有質(zhì)量的發(fā)展。
(■虞永平 作者系中國學(xué)前教育研究會理事長、南京師范大學(xué)教授)