國家審計署摸底全國政府性債務(wù)從8月至今，收官在即，備受矚目。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者獲悉，目前，各省正在抓緊匯總數(shù)據(jù)上報審計署各地特派辦。而據(jù)審計人員透露，地方政府性債務(wù)規(guī)模較2011年的審計結(jié)果增長較多，幾乎翻番，而B T等新舉債方式成為拉動債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的重要推手。
業(yè)內(nèi)人士稱，盡管債務(wù)增長較快，但若在摸底之后，政府穩(wěn)定地方融資平臺的債務(wù)增速，強化對融資平臺債券發(fā)行的控制，債務(wù)風(fēng)險不至于失控，也不大可能發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)。而要根本解決地方政府債務(wù)問題，健全地方財政體系、實現(xiàn)中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)的基本平衡才是良藥。
摸底
由于我國地方政府不被允許自行發(fā)債，所以我國地方政府債務(wù)多表現(xiàn)為地方各級政府成立的融資平臺負(fù)債。這些融資平臺或向金融部門借款，或向社會發(fā)行企業(yè)債或項目債，近年來平臺公司通過信托等方式融資也屢見不鮮。由于地方政府有些舉債方式不僅成本高，而且十分隨意、缺乏約束，引發(fā)各界對債務(wù)規(guī)模高企的擔(dān)憂。
根據(jù)國家審計署此前的審計結(jié)果，截至2010年末，全國地方政府性債務(wù)余額10 .7萬億。而為了進(jìn)一步“摸底”地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，今年8月，審計署已經(jīng)按照國務(wù)院要求組織全國審計機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計，目前審計行動已接近收官。
官方數(shù)據(jù)尚未出爐，一些研究機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)測算。野村證券26日發(fā)布最新報告稱，通過對869家融資平臺公司的財報進(jìn)行分析，估計2012年融資平臺債務(wù)總額為人民幣19萬億，其中帶息債務(wù)14.3萬億。野村證券指出，其樣本中有736家融資平臺公布了2009年至2012年歷年的債務(wù)數(shù)據(jù)，這736家融資平臺帶息債務(wù)及債務(wù)總額同期增長39%。
“雖然全國范圍來看融資平臺債務(wù)與G D P比率是可控的，但債務(wù)與財政收入的比率表明融資平臺債務(wù)仍給地方政府造成沉重負(fù)擔(dān)，我們估計債務(wù)與財政收入的比率為109%，仍高于許多地方政府設(shè)定的100%的臨界值。”野村證券指出。
中國社科院金融研究所研究員劉煜輝也根據(jù)中國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行過相關(guān)測算，他估計，若將銀行表內(nèi)信貸對融資平臺的融資、銀行作為通道對融資平臺的融資以及地方政府之間BT代建等方式所形成的債務(wù)加在一起，債務(wù)規(guī)模會顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬億元。
融資平臺風(fēng)險若爆發(fā)，也將快速傳導(dǎo)到銀行體系。銀監(jiān)會主席尚福林在今年4月指出，從2012年末算起，共有3.49萬億元貸款將在未來三年內(nèi)到期，占全部平臺貸款余額的37.5%。考慮到部分地方政府債務(wù)資金不能產(chǎn)生滿意的回報率，這意味著未來幾年內(nèi)可能出現(xiàn)大量的不良貸款，這將對中國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生顯著沖擊。
中債資信評級業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝日前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，近期看“土地財政”在一定程度上緩解了地方政府債務(wù)還本付息的壓力；但長期看，由于土地稀缺和不可持續(xù)性，地方政府過度依賴土地出讓收入的局面不會長久，如果不改變這種局面，則地方政府債務(wù)將會面臨較大的風(fēng)險。“債務(wù)規(guī)模很大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的部分西部地區(qū)以及過度舉債的東部發(fā)達(dá)地區(qū)值得關(guān)注。”他指出。
融資平臺類債務(wù)或已達(dá)19萬億
失控
新舉債方式推動債務(wù)快速增長
“這兩年時間舉債規(guī)模特別大！”這是某基層審計人員向記者談及此次審計的第一句話，語氣頗不平靜。該審計人員繼續(xù)說“這次審計出來的總的債務(wù)規(guī)模在2011年審計結(jié)果的總規(guī)模基礎(chǔ)上幾乎翻一番，增長速度確實很快了。”
與2011年不同的是，此次審計把通過信托、B T、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務(wù)納入審計范圍。該審計人員指出：“過去這些舉債形式也比較少，這次把新舉債方式納入口徑，規(guī)模較大，快速拉動債務(wù)增長。”
中債資信評級業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝也表示，“2012年地方政府債務(wù)又開始快速增長，特別是一些信托、建筑商BT等隱蔽性較高的融資方式。”
據(jù)審計人員介紹，所謂BT模式，簡單來講就是，地方政府給開發(fā)商100畝地，開發(fā)商用50畝地蓋樓，政府和開發(fā)商商定20年分期付款，每年交付一定數(shù)額租金，20年之后樓房產(chǎn)權(quán)歸政府所有。“這次審計中，把未來20年政府要付的錢統(tǒng)統(tǒng)算作債務(wù)，”該人員告訴記者“這種現(xiàn)象是這兩年才比較突出的，一般來講，縣、市的開發(fā)區(qū)這種情況較多。”
此前，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所發(fā)布報告指出，部分地方政府為了獲得資金，不惜以較高的資金成本為代價，通過與信托公司合作、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓模式(BT模式)、委托代建回購等方式進(jìn)行違規(guī)融資與變相集資。審計署審計長劉家義在今年6月份指出，地方政府違規(guī)集資與變相融資的規(guī)模高達(dá)2181億元。一個典型案例是，江蘇如皋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2008年至今已經(jīng)向公眾四次集資，承諾利息最高為14%。
與上文提到的較為隱蔽的新舉債方式不同，地方融資平臺已是地方債務(wù)的老話題了，然而老話題卻出現(xiàn)新內(nèi)容。自2011年以來，地方融資平臺下沉趨勢明顯。“上次審計時，地方融資平臺多存在省、市一級，全國只有大概三分之一的縣有平臺公司，且多在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而此次審計發(fā)現(xiàn)，基本上每個縣都有了自己的融資平臺公司。”據(jù)介紹，縣一級的融資平臺公司不能發(fā)債券，縣上建立融資平臺就是為了取得貸款，該審計人員聲調(diào)抬高道“它就是中央銀行的取款機(jī)。”記者獲取的某地方審計局審計工作總結(jié)中寫到：融資平臺公司不易變現(xiàn)的資產(chǎn)較多，資產(chǎn)質(zhì)量較差，自身基本無償債能力，很多公司虧損。
而一位來自江蘇省某城投公司人士對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，據(jù)他了解，江蘇省整體債務(wù)有一定增長，但仍在安全線之內(nèi)。他認(rèn)為，一些大城市的城投公司經(jīng)營情況沒有問題，用充足的現(xiàn)金流來償還債務(wù)，風(fēng)險不大。
野村證券在報告中也指出，政府將穩(wěn)定地方融資平臺的債務(wù)增速，強化對融資平臺債券發(fā)行的控制。政府有能力避免系統(tǒng)性風(fēng)險，2013至2014年不會出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險引發(fā)經(jīng)濟(jì)硬著陸的情況。
治理
化解債務(wù)須健全財政體系
多位專家表示，摸底債務(wù)是解決債務(wù)問題的第一步。中央首先要對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面徹查，才能在此基礎(chǔ)上加以分類處置以化解風(fēng)險。
中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示“中央對地方債務(wù)的管理應(yīng)該采取總額控制的方法。中央政府應(yīng)該給地方一個債務(wù)限額，一是以省一級政府為單位限定債務(wù)存量，二是控制增量，即控制每年債務(wù)的增長量。地方政府應(yīng)定期向上級政府報告地方債務(wù)相關(guān)信息。”
野村證券發(fā)布的研究報告指出：一旦各方清楚了解到融資平臺的債務(wù)余額規(guī)模，第二步便是討論如何分擔(dān)風(fēng)險，預(yù)計討論可能發(fā)生在2014年。野村估計中央政府可能承擔(dān)部分融資平臺債務(wù)，實施債務(wù)重組，延長部分融資平臺債務(wù)的期限，甚至可能允許個別信用違約發(fā)生；地方政府可能需要剝離部分資產(chǎn)來償還債務(wù)。
而在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇看來，化解債務(wù)問題核心在于健全地方財政體系。高培勇日前指出，當(dāng)前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險，主要不在于規(guī)模，而在于機(jī)制。
“幾乎所有的地方政府借債的時候都沒有，或者很少考慮如何償還。中國地方政府之所以成為這樣一種債務(wù)人，和中國的財政體制有直接關(guān)系。”高培勇說，“在中央政府眼里，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的時候，孩子就可能去淘氣，就走出去借債。只有地方政府有一個健全的處理自己收入與支出的資格和條件，地方政府債務(wù)風(fēng)險才可能真正化解。因此要真正解決中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險問題，首先要健全地方財政體系。”
因此，中國政府應(yīng)盡快改變財稅體制，實現(xiàn)中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)的基本平衡。對地方政府而言，這將意味著上交部分事權(quán)、征收新的基于財產(chǎn)的稅收、發(fā)行政府性債券等新舉措。