上掛下聯(lián)，協(xié)會商會銜接宏觀與微觀，“二政府”“紅頂中介”多受詬病
一場呼吁已久的改革亮出真顏：《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》終于出臺，把人們的目光又聚到這個發(fā)揮著重要作用、卻也頻頻遭受詬病的群體。
行業(yè)協(xié)會商會作為市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是一個國家經(jīng)濟發(fā)展綜合水平的反映。也就是說，它的數(shù)量多少以及運作方式等，是社會經(jīng)濟發(fā)展水平的寫照。我國行業(yè)協(xié)會商會在改革開放初期不足1000個，2013年已經(jīng)發(fā)展到6萬多個，基本形成了覆蓋國民經(jīng)濟各個門類、各個層次的行業(yè)協(xié)會商會體系。
我國行業(yè)協(xié)會商會在經(jīng)濟發(fā)展中起著銜接宏觀和微觀的作用，在政府宏觀經(jīng)濟管理和企業(yè)微觀經(jīng)濟運行中間“上掛下聯(lián)”，猶如“傳送帶”和“分流器”。行業(yè)協(xié)會商會能做企業(yè)想要做，但靠單個企業(yè)做不到的事；能做市場需要做，卻又無人牽頭去做的事；能做政府想要做，卻無精力去做的事。通過參與市場監(jiān)管、市場誠信建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護、科技攻關(guān)、慈善公益等行為和手段，行業(yè)協(xié)會商會還促進了經(jīng)濟的發(fā)展和社會文明程度的提升。
在發(fā)揮著重要作用的同時，行業(yè)協(xié)會商會也存在著許多亟待解決的問題。最大的問題是行政化色彩較濃，政會難以分開，在經(jīng)濟生活中常常被批評為“二政府”“紅頂中介”。很多行業(yè)協(xié)會是隨著政府機構(gòu)改革和專業(yè)部門撤銷設(shè)立的，與政府之間有著密切關(guān)系，部分協(xié)會習(xí)慣于依靠行政主管部門開展工作，一些業(yè)務(wù)主管部門也習(xí)慣用傳統(tǒng)方式管理和直接指揮協(xié)會工作。協(xié)會自主性較為欠缺，影響了業(yè)務(wù)活動有效開展，并且容易使協(xié)會成為行政主管部門權(quán)力的延伸，難以真正代表和維護行業(yè)和企業(yè)的利益，不利于建立良好的市場環(huán)境。所以，國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇感慨道：“我們的行業(yè)協(xié)會商會經(jīng)常被形容為戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子，供官員兼職的位子”。
其次是代表性不強，覆蓋面較窄。我國行業(yè)協(xié)會從發(fā)展初期就本著跨部門、跨所有制、跨系統(tǒng)的“三跨”原則發(fā)展，但至今仍有很多行業(yè)協(xié)會的會員主要局限于原系統(tǒng)的企業(yè)。很多全國性行業(yè)協(xié)會對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的覆蓋率不足50%，有的甚至低于10%，行業(yè)代表性較欠缺。
第三是自身結(jié)構(gòu)不合理，難以發(fā)揮轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的獨特作用。行業(yè)協(xié)會發(fā)展狀況，從縱向來看與行業(yè)本身的市場結(jié)構(gòu)有關(guān)，從橫向來看與各地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)。但目前，縱向來看，有的行業(yè)已經(jīng)萎縮，協(xié)會仍然存在；有的行業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)已然細化，卻難以成立相應(yīng)的協(xié)會。橫向來看，我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展整體上與各地市場經(jīng)濟發(fā)展程度相適應(yīng)，在區(qū)域上呈現(xiàn)出由東向西、由南向北的梯度減弱趨勢，東南沿海地區(qū)的行業(yè)協(xié)會活躍程度遠高于中西部地區(qū)。
最后，行業(yè)協(xié)會還面臨著自我發(fā)展能力不足、行為有待規(guī)范等問題。一些行業(yè)協(xié)會職能不充分，缺乏自我發(fā)展能力；一些行業(yè)協(xié)會人員老化，面臨人才不足困難。由于自我發(fā)展能力不足，一些行業(yè)協(xié)會難以正常開展活動，內(nèi)部組織機構(gòu)和規(guī)章制度也不健全，行為不規(guī)范。有的借助行政主管部門的影響力向企業(yè)攤派會費，甚至熱衷于評比表彰，增加了企業(yè)的負擔(dān)。
厘清行政機關(guān)與協(xié)會商會的職能邊界，實現(xiàn)“五脫鉤五規(guī)范”
十八大以來，黨中央、國務(wù)院對行業(yè)協(xié)會商會的改革做出了具體部署，要求加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》提出，改革的基本原則：一是堅持社會化、市場化改革方向，創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會商會體制機制；二是堅持法制化、非營利原則，規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會行為；三是堅持服務(wù)發(fā)展、釋放市場活力，增強行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)功能；四是堅持試點先行、分步穩(wěn)妥推進，確保脫鉤工作有序?qū)嵤?/p>
國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所孫鳳儀表示，要徹底實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，必須從根本上切斷行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)之間的利益鏈條，剝離行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)之間的身份依附。《方案》中的脫鉤任務(wù)和措施正是沿著這一主線展開的。通過機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員和黨建等管理事項五個方面的分離，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤，即“五脫鉤五規(guī)范”。
一是機構(gòu)脫鉤，行業(yè)協(xié)會商會由雙重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ苯拥怯洠姓䴔C關(guān)由業(yè)務(wù)主管轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合監(jiān)管，規(guī)范行政委托和監(jiān)管關(guān)系。
二是職能脫鉤，行業(yè)協(xié)會商會由承擔(dān)一定行政職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐酪?guī)承接政府委托或移交事項，規(guī)范職責(zé)分工關(guān)系。
三是資產(chǎn)財務(wù)脫鉤，行業(yè)協(xié)會商會辦公用房、財務(wù)管理獨立，財政資金由直接撥款逐步向政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)變，規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系。
四是人員管理脫鉤，人員由行政機關(guān)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛萌霜毩⒑蜕鐣芾恚撠?zé)人由行政機關(guān)批準任命轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑鲁套灾鳟a(chǎn)生，規(guī)范用人關(guān)系。
五是黨建、外事等事項脫鉤，脫鉤后仍要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，全國性行業(yè)協(xié)會商會黨建工作按照原業(yè)務(wù)主管單位黨的關(guān)系歸口分別由中央直屬機關(guān)工委、中央國家機關(guān)工委、國務(wù)院國資委黨委領(lǐng)導(dǎo)，地方行業(yè)協(xié)會商會黨建工作依托各地黨委組織部門和民政部門建立社會組織黨建工作機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范管理關(guān)系。
國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇評價說：“本次改革對協(xié)會商會內(nèi)部治理問題做出明確回應(yīng)，要求根據(jù)現(xiàn)代社會組織的管理運行，完善法人治理結(jié)構(gòu)，從而改變原來‘官辦、官管、官運作’的局面。”孫鳳儀認為，行業(yè)協(xié)會商會與事業(yè)單位分離，從根本上切斷了行業(yè)協(xié)會商會繼續(xù)擔(dān)任“二政府”和“紅頂中介”的可能，同時促使行業(yè)協(xié)會商會增強自主性、自治性與自律性，將服務(wù)重心從政府轉(zhuǎn)向企業(yè)、行業(yè)和市場。
脫鉤不是脫管，政府與協(xié)會商會要建立新型合作關(guān)系
脫鉤之后，行業(yè)協(xié)會商會與政府是什么關(guān)系？
國家發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，脫鉤不是脫管，政府對行業(yè)協(xié)會商會絕不是一脫了之、放任不管。改革要注重“先立后破”，一方面，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后，要健全綜合監(jiān)管體系，通過加快立法，使政府對行業(yè)協(xié)會商會的管理方式由以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)管的現(xiàn)代治理方式；另一方面，政府與行業(yè)協(xié)會商會要建立新型合作關(guān)系，通過轉(zhuǎn)變財政支持方式、加大政府購買服務(wù)力度等政策手段支持行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵行業(yè)協(xié)會商會參與相關(guān)立法、政府規(guī)劃、公共政策、行業(yè)標準和行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計等事務(wù)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會在行業(yè)指南制定、共性技術(shù)平臺建設(shè)、第三方咨詢評估、資質(zhì)評定、國際經(jīng)濟交往等方面的作用。
這位負責(zé)人表示，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，是為了更好發(fā)揮協(xié)會商會在現(xiàn)代國家治理體系中的應(yīng)有作用。我國傳統(tǒng)的政會不分、管辦一體的管理體制，在很大程度上束縛了行業(yè)協(xié)會商會的手腳，阻礙了行業(yè)協(xié)會商會作用的充分發(fā)揮。脫鉤改革使行業(yè)協(xié)會商會去除行政色彩，將服務(wù)重心從政府轉(zhuǎn)向企業(yè)、行業(yè)和市場，通過提供指導(dǎo)、咨詢、信息等服務(wù)，更好地為企業(yè)、行業(yè)提供智力支撐，規(guī)范市場主體行為，引導(dǎo)企業(yè)健康有序發(fā)展。特別是在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，通過脫鉤改革，更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟增長提質(zhì)增效、企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型中的獨特優(yōu)勢和應(yīng)有作用。同時，也可為其他社會組織的改革提供示范和借鑒。
行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，是關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的一場深刻變革，也是關(guān)系到所有行業(yè)協(xié)會商會的改革，可謂涉及面廣、政策性強、社會關(guān)注度高。因此，《方案》明確了“堅持試點先行、分步穩(wěn)妥推進”的原則，要求在中央和地方分別開展試點，設(shè)置必要的過渡期，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗，完善措施，逐步推開。根據(jù)行業(yè)協(xié)會商會不同情況，因地因業(yè)因會逐個縝密制定脫鉤實施方案，具體安排、具體指導(dǎo)、具體把握，確保脫鉤工作平穩(wěn)過渡，有序推進。(本報記者 朱劍紅)