當(dāng)前財政體制改革最難啃的“骨頭”，是理順政府間關(guān)系，這包括中央與省、省以下兩大環(huán)節(jié)，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系是這輪改革的目標(biāo)。
近日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，要堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循健全政府間財政關(guān)系的基本原則，清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任，理順省以下政府間收入關(guān)系，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全省以下財政體制調(diào)整機制，規(guī)范省以下財政管理。
事實上，自2016年國務(wù)院發(fā)文推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任(下稱財政權(quán)責(zé))劃分改革后，近些年包括公共服務(wù)、交通、科技、生態(tài)等多領(lǐng)域央地權(quán)責(zé)劃分改革朝著縱深推進(jìn)，不少省份也發(fā)文推動這些領(lǐng)域省以下的省市縣財政權(quán)責(zé)劃分，為何此時中央專門指導(dǎo)地方進(jìn)一步推進(jìn)省市縣財政體制改革？未來省以下財政體制改革有哪些重要內(nèi)容，而這又將有何影響？
改革加速的背后
政府間財政關(guān)系有三大重點，首先是財政權(quán)責(zé)怎么分，即各級政府(中央、省、地市、縣、鄉(xiāng))分別干什么事，并承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。其次是政府收入怎么分，財力需要跟事權(quán)相匹配。最后則通過轉(zhuǎn)移支付來彌補下級政府收支缺口。
1994年中國分稅制改革后，初步構(gòu)建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架。經(jīng)過二三十年發(fā)展，中央與省、省市縣財政權(quán)責(zé)劃分不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。
為此，2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，適度加強中央的財政事權(quán)，保障和督促地方履行財政事權(quán)，減少央地共同財政事權(quán)，并要求加快省以下財政權(quán)責(zé)劃分改革。
中國政法大學(xué)施正文教授告訴第一財經(jīng)，近些年中央與省的財政權(quán)責(zé)劃分改革穩(wěn)步推進(jìn)，主要領(lǐng)域方案陸續(xù)出臺實施，取得階段性成果。但省以下財政體制改革進(jìn)展相對滯后，存在明顯短板。為建立現(xiàn)代財政制度，當(dāng)下必須要加大省以下財政體制改革力度，這也是中央發(fā)文推動這項改革的重要原因。
“當(dāng)前地方在推動省以下財政體制改革方面積極性不高，少數(shù)地方真正推動這項工作，千差萬別的省以下財政體制導(dǎo)致一些問題，比如基層財政困難，省里將部分責(zé)任向上甩給中央財政等，近些年中央財政做了大量工作來解決基層收支矛盾問題。”上海財經(jīng)大學(xué)范子英教授告訴第一財經(jīng)。
一位西部地區(qū)的地方財政人士告訴第一財經(jīng)，在央地權(quán)責(zé)劃分改革潮下，近些年當(dāng)?shù)匾恍╊I(lǐng)域市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革也在推動，但問題依然是權(quán)責(zé)不匹配，基本維持此前的利益格局，只是在增量分配上向基層傾斜。
施正文認(rèn)為，近些年經(jīng)濟(jì)下行，疊加減稅降費、疫情沖擊、外部形勢復(fù)雜等因素，客觀上導(dǎo)致基層財政更加困難，而保民生保市場主體等重任又落在基層。而想要解決這一問題，離不開省以下財政體制改革實質(zhì)性推進(jìn)。
近些年中央財政加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是今年為了支持地方落實退稅減稅政策和保民生，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模高達(dá)約9.8萬億元，比去年增加約1.5萬億元。另外為了確保資金直達(dá)基層，惠企利民，今年財政直達(dá)資金規(guī)模進(jìn)一步擴大。
范子英表示，隨著2020年應(yīng)對疫情的財政資金直達(dá)機制常態(tài)化，對省以下財政體制也有一定影響，因此省以下財政體制也需要進(jìn)一步深化改革，來適應(yīng)新變化，更好地保障基層財力。
不久前，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》 ，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。
范子英表示，地方保護(hù)主義影響全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建，地方之所以有保護(hù)主義其實就是維護(hù)地方利益，而其中原因之一就是地方財政收入不能跟當(dāng)?shù)匾恍┥a(chǎn)要素掛鉤。這就需要推動省以下財政體制改革，優(yōu)化地方財政收入分配。
施正文認(rèn)為，疫情沖擊下，地方財政更加困難，地方保護(hù)主義更甚，地方雖然能獲得短期利益，但從全國和長遠(yuǎn)來看是損失。要推動全國統(tǒng)一大市場需要破除體制障礙，這其中就包括中央統(tǒng)一指導(dǎo)意見，來推動省以下財政體制改革，形成區(qū)域財力均衡局面，有助于破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘。
保障縣級財力，化解隱性債務(wù)風(fēng)險
上述會議要求，要通過完善財政制度，破除地方保護(hù)主義、消除市場壁壘，健全持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的保障制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支持力度，完善區(qū)域支持政策，推動建立縣級財力長效保障機制。
遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇對第一財經(jīng)表示，根據(jù)此次會議相關(guān)表述，省以下財政體制改革一大亮點，是堅持了分稅制原則，凸現(xiàn)了對1993年分稅制的繼承，通過運用轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有效克服縱橫向財政失衡，推動建立縣級財力長效保障機制。同時壓實了地方各級政府的風(fēng)險防控責(zé)任，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。
前述地方財政人士認(rèn)為，推動建立縣級財力長效保障機制是一個比較新的表述，應(yīng)引起重視。
隨著中央與省財政權(quán)責(zé)劃分逐步清晰，省以下財政權(quán)責(zé)劃分成為未來改革重點。當(dāng)前基層承擔(dān)大量財政事權(quán)，但財力不足，多位財稅專家認(rèn)為，未來改革的一大方向，是適當(dāng)增加省級財政事權(quán)，明晰共同的財政事權(quán)，并相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任，這也是近些年改革的一大趨勢。
目前政府權(quán)責(zé)劃分有一些基本原則，比如要體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，激勵地方政府主動作為等。
比如此前國務(wù)院明確，將部分適宜由更高一級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移，明確省級政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化等方面的職責(zé)。避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。
施正文表示，在當(dāng)前“鄉(xiāng)財縣管”以及部分地方“省直管縣”模式下，省以下財政權(quán)責(zé)劃分，關(guān)鍵落在了分清省、地市、縣(市、區(qū))三級政府干哪些事，并對收入劃分進(jìn)行調(diào)整，來給予做事相應(yīng)財力保障，不要過度依賴轉(zhuǎn)移支付。
范子英認(rèn)為，當(dāng)前要加強省級財政統(tǒng)籌能力，推動基本公共服務(wù)均等化，充實省級財政事權(quán)和支出責(zé)任，這是接下來改革工作一大重點。在明晰權(quán)責(zé)后，省以下各級政府需要優(yōu)化分配。當(dāng)前省以下收入分配千差萬別，有的地方是分稅制延伸至基層，但各地分成比例不一。有的是按照此前財政承包制，根據(jù)企業(yè)規(guī)模來劃分收入。從破除地方保護(hù)角度，需要對收入劃分進(jìn)行調(diào)整。
“要素流動性強稅種應(yīng)該上收到省級，比如地方的50%增值稅收入，大頭應(yīng)該放到省里，而不能給基層，否則就會存在一些地方為了增加收入來限制產(chǎn)品進(jìn)入和本地資源流出，形成地方保護(hù)主義。而對于一些要素流動相對較弱的地方稅種如資源稅等，收入下沉到基層。”范子英說。
由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不一，財力差異較大，在明晰權(quán)責(zé)和劃分收入后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍存在明顯的收支缺口，而這主要依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付來彌補。
施正文表示，省以下也要建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，不能搞“跑部錢進(jìn)”，而是需要根據(jù)地方人口、面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素法來量化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，財力要向欠發(fā)達(dá)基層傾斜，并通過推進(jìn)直達(dá)資金機制、省直管縣等來減少環(huán)節(jié)，以保障基層財力，切實推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
王振宇認(rèn)為，關(guān)于指導(dǎo)意見的新華社稿件中尚未提及地方稅系、“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”等既有試點性改革，這些改革何去何從的問題仍有待明確。同時，近些年由于人口聚集或收縮引致的新問題也期待有所回答。
前述會議還強調(diào)，要壓實地方各級政府風(fēng)險防控責(zé)任，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，堅決遏制隱性債務(wù)增量，從嚴(yán)查處違法違規(guī)舉債融資行為。要嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，維護(hù)財經(jīng)秩序，健全財會監(jiān)督機制。
中國社會科學(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師吉富星表示，這表明即便在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇形勢下，中央依然強調(diào)地方政府不得違規(guī)或變相舉債，注重加強風(fēng)險源頭管控、完善長效機制建設(shè)，兼顧好穩(wěn)增長和防風(fēng)險關(guān)系。
他認(rèn)為，當(dāng)前，仍要堅持“開前門、堵后門”，積極發(fā)揮政府債券、合規(guī)融資的政策效能，同時，堅決遏制隱性債務(wù)增量、穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量、積極推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、健全監(jiān)督問責(zé)機制，對違規(guī)舉債保持高壓態(tài)勢、牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。
范子英表示，此次中央推動省以下財政體制改革影響非常大，這實際涉及到“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景規(guī)劃的一些目標(biāo)能否完成，而且對地方財政收支權(quán)力、相應(yīng)支出責(zé)任都將產(chǎn)生影響，而這會影響地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有利于地方治理體系更加完善。
施正文認(rèn)為，中央加快推動省以下財政體制改革，將有利于解決基層財政困境，增強基層財政“保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)”，也有利于打造公平開放的競爭環(huán)境，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，這將穩(wěn)定市場預(yù)期，激發(fā)地方活力，從而有利于穩(wěn)增長。
王振宇表示，由于財政體制改革局限在“財政”事權(quán)與支出責(zé)任劃分，“財政”外的一些關(guān)系問題如何理順、銜接也是個大課題。另外，省以下財政體制改革是項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，指導(dǎo)意見具有引領(lǐng)性、原則性，在此過程中要充分體現(xiàn)授權(quán)原則，賦予省級政府必要的“自由裁量權(quán)”。